Wortlaut

Bien que les bases juridiques nécessaires à l'activité des conférences suisses des directeurs cantonaux (CDIP, CDS, CdC) semblent suffisantes au premier abord, des problèmes fondamentaux se posent pourtant dans la pratique.

Je demande donc au Conseil fédéral de répondre aux questions suivantes :

1. La CDIP et la CDS élaborent des "recommandations" à l'intention des cantons concordataires. Dans quelle mesure ces recommandations ont-elles force obligatoire ? Comment leur mise en oeuvre peut-elle être garantie et contrôlée ?

2. Les assemblées de la CDIP et de la CDS prennent, sur la base des statuts, des décisions à la majorité simple également en l'absence des représentants de certains cantons. Si un canton ne met pas en pratique une décision, quels effets cela a-t-il ?

3. Dans quelle mesure les décisions prises au niveau intercantonal menacent-elles de vider de leur sens les droits démocratiques du peuple et des parlements cantonaux ?

4. La loi fédérale sur la participation des cantons à la politique extérieure de la Confédération permet un élargissement des compétences des cantons. Que pense le Conseil fédéral du rôle que le Conseil des États a joué par rapport aux cantons lors de l'adoption de cette nouvelle loi ?

5. Les décisions des conférences intercantonales ont souvent une portée comparable à celle des décisions du Parlement fédéral. Mais les débats des conférences, à la différences des sessions des Chambres, ne sont pas publics. Le Conseil fédéral pense-t-il qu'il est possible d'en améliorer la transparence, par exemple en ouvrant les débats au public ?

6. Dans les statuts de la CDIP, à l'art. 2, al. 5, il est dit que la CDIP, "en accord avec la Confédération, représente le système éducatif suisse vers l'extérieur". Quelle forme cette représentation prend-elle concrètement ? Qu'entend-on exactement par "en accord avec la Confédération"?

Stellungnahme des Bundesrates

La collaboration entre les cantons est aujourd'hui indispensable pour que les cantons, dont certains ont une taille ou des moyens limités, soient en mesure de mettre en oeuvre les politiques fédérales, voire d'accomplir leurs tâches propres. La Confédération et les cantons ont un grand intérêt au développement de ces collaborations intercantonales, car elles permettent de créer des synergies et d'éviter la centralisation. Dans ce contexte, les conférences de directeurs cantonaux jouent un rôle de premier plan. Il est vrai cependant que ces collaborations intercantonales dans lesquelles les gouvernements cantonaux jouent un rôle moteur suscitent aussi, du fait même de leur essor, des interrogations quant à leur contrôle démocratique. Le débat est donc engagé sur la façon de mieux associer les parlements et les citoyens au développement de ce type de partenariat.

La plupart des questions soulevées par l'auteur de l'interpellation - notamment les questions 1, 2, 3 et 5 - touchent des problématiques qui relèvent du droit cantonal ou intercantonal et de la compétence des cantons en matière d'organisation. Compte tenu de cette précision, le Conseil fédéral répond comme suit aux questions posées :

1. Les "recommandations", qu'elles émanent d'un organe intercantonal, d'un canton ou de la Confédération, n'ont pas d'effet contraignant du point de vue juridique. Elles ont en revanche un certain caractère contraignant sous l'angle politique. Le contrôle de leur mise en oeuvre intervient donc essentiellement par des voies politiques. Pour le Conseil fédéral, les "recommandations" émises par les conférences de directeurs cantonaux ont un caractère politiquement contraignant, en particulier lorsqu'elles sont prises à la suite de délibérations avec la Confédération et qu'elles touchent la mise en oeuvre de politiques fédérales.

2. En règle générale, les décisions des conférences n'ont pas de force obligatoire ni pour leurs membres, ni pour les cantons. Ces décisions ont simplement valeur de "recommandations".

3. Il faut distinguer ici entre la délégation de compétences administratives et la délégation de compétences législatives à un organe intercantonal. Dans le premier cas, de loin le plus répandu aujourd'hui, les droits démocratiques du peuple et des parlements cantonaux ne sont pratiquement pas touchés, sous réserve des compétences des parlements en matière de contrôle de la gestion et des finances. La situation est plus délicate dans la deuxième hypothèse. Les préoccupations de l'auteur de l'interpellation ne sont donc pas sans fondement.

Dans sa réponse écrite du 26 mai 1999 sur la motion Theiler (99.3108, Collaboration intercantonale), le Conseil fédéral a déjà eu l'occasion de préciser que l'article 48 de la nouvelle Constitution fédérale (art. 7 de la constitution en vigueur) laisse aux cantons une très grande marge de manoeuvre pour conclure entre eux des conventions. Les seules limites posées par la Constitution fédérale sont les garanties des articles 47 et 53 de la nouvelle constitution ayant trait à l'indépendance, à l'existence et au statut des cantons. En outre, les conventions intercantonales ne doivent être contraires ni au droit et aux intérêts de la Confédération, ni au droit des autres cantons (art. 48 al. 3 nouv. cst.). Les conventions intercantonales ne peuvent aller jusqu'à vider complètement un canton de sa substance. Une délégation globale de compétences législatives à un organe intercantonal dépasserait les limites autorisées. La délégation de certains pouvoirs n'est toutefois pas exclue, pour autant que le droit cantonal soit respecté. L'art. 51, al. 1er, de la nouvelle constitution impose, par ailleurs, aux cantons de se doter d'une constitution démocratique. Pour autant que ces dispositions de droit constitutionnel fédéral soient respectées, le problème soulevé par l'auteur de l'interpellation relève essentiellement de la compétence des cantons.

Rappelons toutefois dans ce contexte que l'organisation de projet instituée conjointement par la Confédération et les cantons pour formuler des propositions concrètes en vue d'une nouvelle péréquation financière propose, dans le cadre de son rapport final, de compléter l'article 48 de la nouvelle Constitution fédérale afin de préciser que la délégation de compétences législatives à des organes intercantonaux nécessite un fondement juridique adopté au niveau cantonal selon la même procédure que les lois. L'on tient ainsi compte du souci de légitimation démocratique des décisions d'organes intercantonaux. Le rapport final sur la nouvelle péréquation financière est soumis à une procédure de consultation jusqu'à la fin novembre 1999.

S'agissant des collaborations régionales, on rappellera qu'il existe depuis 1978 une Conférence interparlementaire de la Suisse du nord-ouest (BE, SO, BS, BL, AG), laquelle a pour but d'améliorer l'information réciproque des parlements et de préparer à temps le traitement parlementaire des questions et projets qui touchent la région. Le même souci d'éviter un déficit démocratique a aussi conduit un certain nombre de parlementaires cantonaux de Suisse romande à se regrouper, en 1996, dans un Forum interparlementaire romand. La création d'un tel forum interparlementaire est envisagée aussi en Suisse orientale. Les cantons sont aujourd'hui sensibilisés à ce problème émergent du fédéralisme coopératif horizontal. Il y a donc tout lieu de penser qu'ils s'emploieront activement dans les années à venir à imaginer de nouveaux instruments et formes de collaboration entre les conférences intergouvernementales et les parlements cantonaux. On songe ici en particulier au développement de l'information et de la consultation.

4. La loi fédérale sur la participation des cantons à la politique extérieure de la Confédération n'implique aucune modification de compétence entre la Confédération et les cantons dans le domaine de la politique étrangère. Cette loi consacre et systématise la pratique en vigueur, laquelle s'est toutefois singulièrement développée au cours de la dernière décennie, en raison de l'internationalisation croissante des tâches publiques. Le renforcement de la participation des cantons à la politique extérieure de la Confédération vient avant tout compenser la perte de substance des compétences cantonales, qui peut résulter de l'accroissement des engagements internationaux de la Suisse. Il n'appartient pas au Conseil fédéral de porter un jugement sur le rôle du Conseil des États dans l'adoption de cette loi.

5. Il est aujourd'hui pour le moins exagéré d'affirmer que "les décisions des conférences intercantonales ont souvent une portée comparable à celle des décisions du Parlement fédéral". L'amélioration de la transparence relative aux débats des conférences de directeurs cantonaux relève du champ d'appréciation et d'action des cantons. Le Conseil fédéral souligne toutefois que les délibérations des exécutifs ne sont en général pas publiques, quel que soit l'échelon considéré. C'est donc davantage d'"information" sur les décisions prises dont il faudrait parler en l'occurrence.

6. Cette représentation peut prendre plusieurs formes. En général, on entend par là la participation de conseillers d'État en charge de l'éducation à des conférences internationales au niveau ministériel. La délégation suisse, qui peut comprendre d'autres représentants de la Confédération et des cantons et des experts, est alors conduite par un conseiller d'État en lieu et place d'un conseiller fédéral. À la demande du DFAE, les cantons ou la CDIP proposent un représentant des cantons. Ce choix est ensuite soumis au Conseil fédéral auquel il appartient d'approuver la composition de la délégation.

Réponse du Conseil fédéral.