Wortlaut

Nous posons les questions suivantes au Conseil fédéral :

1. Combien de personnes se sont inscrites pour la phase 1 du programme d'aide au retour dont le délai était fixé à fin novembre 1999 ?

2. Combien de Kosovars devant repartir reste-t-il encore en Suisse actuellement ?

3. Le Conseil fédéral partage-t-il l'opinion de l'Office fédéral des réfugiés qui dit qu'environ 63 000 personnes auront regagné le Kosovo dans une période de trois ans ? Juge-t-il ce laps de temps satisfaisant ?

4. Existe-t-il des projets visant à accélérer les retours au Kosovo après la fin du mois de mai pour le cas où l'aide habituelle de 600 francs, qui sera alors versée pour inciter les Kosovars à partir, n'aurait aucun effet ?

5. Le Conseil fédéral est-il aussi d'avis que les discussions sur l'extension éventuelle des généreux programmes d'aide au retour assortis d'aides matérielles aux requérants provenant d'autres pays (le Sri Lanka, l'Irak, la Turquie, l'Érythrée et l'Éthiopie) tendent à accroître l'attrait de la Suisse comme pays d'accueil ?

6. Est-il exact qu'à côté des transports terrestres des vols-retour ont aussi dû être annulés ces derniers temps du fait du manque d'intérêt des Kosovars ? Pourquoi l'opinion publique n'en a-t-elle pas été informée ?

7. Où en est le retour des Kosovars par voie terrestre ? De quelles capacités dispose-t-on à cet égard et dans quel laps de temps seront-elles effectives ?

Begründung

Le délai au cours duquel les personnes en provenance du Kosovo pouvaient se faire inscrire pour la phase 1 du programme d'aide au retour leur offrant 2000 francs et une aide matérielle a expiré fin novembre 1999. La seconde étape, qui prévoit une réduction de moitié du montant alloué en espèces et le financement du transport des effets personnels, s'achèvera fin mai 2000. C'est aussi à cette date-là que le délai de départ des Kosovars admis à titre provisoire arrivera à échéance. À partir de juin 2000, seule l'aide au retour habituelle s'élevant à 600 francs sera octroyée.

Lors de la conférence de presse du 22 novembre 1999, l'Office fédéral des réfugiés a avancé le nombre de 11 839 personnes déjà retournées au Kosovo en vertu de cette aide exceptionnelle. 3000 autres Kosovars se seraient fait annoncer. Tout juste 25 % des Kosovars exhortés à repartir dans leur pays ont donc profité de l'offre généreuse de la Suisse. Il y a fort à parier que les 75 % restants ne seront pas enclins à partir si l'incitation est encore moindre. La question se pose donc de savoir comment, après l'expiration du délai de départ au 31 mai 2000, doit s'effectuer le renvoi de plusieurs milliers de personnes restées en Suisse. Si l'on ne commence à préparer les programmes de rapatriements forcés qu'au début de l'été, le laps de temps sera déjà trop court pour qu'il y ait des actes concrets la même année, sous prétexte que l'hiver est de nouveau là. Il est en outre absolument nécessaire de lancer un avertissement clair afin de couper court à de nouvelles discussions retardatrices au printemps.

Conformément à l'attribution des compétences, les cantons sont compétents en matière d'exécution des renvois. La Confédération a cependant une obligation de soutien. Au vu du caractère exceptionnel de la situation, il ne fait pas de doute qu'il est nécessaire qu'elle fournisse un soutien exceptionnel. Il faut, dès aujourd'hui, s'occuper de planifier les éventuelles mesures d'exception tant que les capacités disponibles ne sont pas à nouveau épuisées par de nouvelles vagues de requérants. Jusqu'à présent, aucun travail sur ce sujet ne semble être en cours en dépit de la nécessité d'une intervention urgente.

Stellungnahme des Bundesrates

Après la fin des affrontements au Kosovo, le Conseil fédéral a prévu que le retour des personnes chassées de chez elles par la guerre, s'effectuerait avec rapidité, dans la sécurité et dans la dignité. La majorité des personnes déplacées devaient rentrer au Kosovo le plus rapidement possible. Pour ce faire, le Conseil fédéral a donné la priorité au retour volontaire. Aussi, la phase 1 du programme d'aide au retour consacré au Kosovo a-t-elle connu un grand succès. Il s'est avéré que l'aide matérielle constituait une véritable incitation au retour spontané. Pour soutenir la reconstruction du Kosovo et la réinsertion économique des rapatriés, l'Office fédéral des réfugiés (ODR) accorde, de concert avec la Direction du développement et de la coopération, une aide matérielle axée sur les besoins individuels et réalise divers projets structurels, notamment en matière d'hébergement, d'écoles et d'alimentation en eau potable. L'ODR a réduit de moitié l'aide individuelle de la phase 2, commencée le 1er décembre 1999. Parallèlement, l'aide sur place se poursuit. Toutefois, le Conseil fédéral avait prévu d'emblée que certaines personnes renonceraient à rentrer de leur plein gré au Kosovo. Il devrait essentiellement s'agir de personnes installées en Suisse depuis des années, avant même le début des hostilités. La Confédération et les cantons entendent assurer, en étroite collaboration, l'exécution des renvois une fois close la procédure d'asile.

1. Fin janvier 2000, environ 18 500 personnes avaient quitté la Suisse dans le cadre de la phase 1 du programme d'aide au retour.

2. Le 30 juin 1999, quelque 63 000 personnes provenant de la République fédérale de Yougoslavie (dont environ 60 000 originaires du Kosovo) se trouvaient en Suisse au titre de l'asile. La plupart de ces personnes ont bénéficié de l'admission provisoire collective, car elles sont entrées en Suisse avant le 1er juillet 1999 ; elles ont par conséquent la possibilité de participer au programme d'aide au retour. 9000 d'entre elles environ jouissent du statut de réfugié, ont obtenu l'admission provisoire à titre individuel ou ont reçu un "permis humanitaire" (art. 13 let. f de l'ordonnance du 6 octobre 1986 limitant le nombre des étrangers ; RS 823.21). Ceci leur confère le droit de rester en Suisse. 4100 autres ressortissants de la République fédérale de Yougoslavie, touchés par une décision dont l'exécution est pendante, peuvent être admis provisoirement dans le cadre de l'"Action humanitaire 2000", décrétée le 1er mars dernier par le Conseil fédéral. Le lieu de séjour de quelque 2000 personnes est inconnu.

Environ 18 500 personnes avaient quitté la Suisse à fin janvier 2000 au cours de la phase 1 du programme d'aide au retour ; dans le cadre de la phase 2, qui s'achèvera à fin mai 2000, au total 7200 personnes s'étaient inscrites au programme en date du 28 avril 2000, dont 1872 ont déjà regagné leurs foyers. À l'heure actuelle, ce sont donc quelque 25 000 personnes qui doivent encore quitter la Suisse, de gré ou de force, dans le cadre de la phase 2 et de la phase 3.

3. L'objectif recherché par la stratégie du retour de la Confédération est de mener à terme au plus vite le rapatriement des personnes chassées du Kosovo par la guerre. Le succès de l'opération dépend cependant de facteurs extérieurs, qui n'offrent que peu ou pas de prise, tels que la mise en place du processus de paix et son évolution. Aussi convient-il de planifier les rapatriements en provenance des pays d'accueil de façon qu'ils ne se traduisent pas par un déséquilibre sur place. La mise en oeuvre rapide de retours à grande échelle présuppose que la coopération avec la Mission d'administration intérimaire des Nations Unies au Kosovo (MINUK) soit efficace pour ce qui est de l'entrée des personnes ne regagnant pas leurs foyers de leur plein gré. Le Conseil fédéral mettra tout en oeuvre pour que les retours s'effectuent le plus rapidement possible.

4. Que ce soit dans le domaine de l'asile ou dans celui des étrangers, l'obligation légale d'exécuter les renvois incombe aux cantons. Le succès de la politique en matière de renvoi arrêtée par la Confédération repose donc sur leur soutien.

Depuis le début du mois de décembre 1999, l'ODR planifie systématiquement la phase 3 des retours à destination du Kosovo. Les résultats de cette planification ont, en janvier 2000, permis à la cheffe du DFJP et à l'ODR d'entamer des discussions approfondies sur la marche à suivre et sur l'engagement, suffisamment tôt, des autorités et des organisations concernées dans le processus de décision.

Le 1er mars 2000, l'ODR a présenté le résultat de ses travaux préliminaires : l'ébauche d'une stratégie de rapatriement des personnes chassées du Kosovo par la guerre. Le DFJP a transmis ce document aux cantons et les a priés de lui communiquer leur avis avant le 31 mars 2000 ; les résultats de cette consultation seront étudiés au niveau gouvernemental, dans le cadre d'une conférence nationale sur l'asile qui sera tenue le 4 mai 2000. Parallèlement à cette procédure de consultation, les autorités cantonales de police des étrangers et les coordinateurs en matière d'asile ont été informés des objectifs, des mesures et des conditions envisagées.

Le document susmentionné peut d'ailleurs être consulté sur Internet en allemand ou en français (http ://www.asile.admin.ch/deutsch/asyl5d.htm ou http ://www.asile.admin.ch/franz/asyl5f.htm).

Pour ce qui est du rapatriement des personnes chassées du Kosovo par la guerre, le Conseil fédéral privilégie l'encouragement des retours volontaires. D'ici à la fin mai 2000, de concert avec les services-conseils des cantons, la Confédération s'emploiera à convaincre, par une information intensifiée et ciblée, les personnes tenues de quitter la Suisse de prendre part à la phase 2 du programme d'aide au retour. En exécutant suffisamment tôt le rapatriement des personnes frappées d'une décision de renvoi entrée en force, pour lesquelles le délai de départ général du 31 mai 2000 ne s'applique pas, la Confédération montrera ainsi clairement sa détermination.

Les personnes tenues de quitter la Suisse qui n'observeront pas le délai du 31 mai 2000 devront compter avec l'exécution systématique des renvois à destination du Kosovo, conformément à la stratégie arrêtée par la Confédération. On a renoncé à introduire des critères supplémentaires d'échelonnement des départs afin de mener à terme les renvois dans le laps de temps le plus bref possible. Dans des cas d'espèce, on peut donc tenir compte, dans le cadre de demandes de reconsidération, de révision et de prolongation des délais, des éléments susceptibles d'entraver l'exécution d'un retour. À cet égard, les critères énoncés par la "Directive du 20 septembre 1999 relative à la levée de l'admission collective provisoire et à l'encouragement du retour de certains groupes de ressortissants yougoslaves domiciliés en dernier lieu dans la Province du Kosovo" (grossesse, maladie, poursuite du voyage dans un État tiers et achèvement de l'année scolaire en cours) font exclusivement règle pour les demandes de prorogation de délai. Dans une ébauche de stratégie remise aux cantons, il est toutefois proposé que ceux-ci, en complément de la directive, accordent également aux adolescents en formation un report de délai jusqu'à l'achèvement de celle-ci. Le cas échéant, les critères d'échelonnement s'appliquant aux minorités ethniques restent réservés dans la mesure de leur admissibilité.

La cheffe du DFJP s'est rendue, du 5 au 7 avril 2000, au Kosovo, avant le début de la phase 3 du programme de retour, afin de se rendre compte personnellement de la situation et notamment de signer un "memorandum of understanding" concernant l'encouragement et la simplification du retour de personnes originaires du Kosovo conclu entre la MINUK et la Suisse. De plus, les entretiens menés avec les représentants locaux, les forces de police des Nations Unies (UN Civilian Police Force - UNCIVPOL), l'Organisation pour la sécurité et la coopération en Europe et le Haut-Commissariat des Nations Unies pour les réfugiés ainsi que des personnes rapatriées de Suisse ont fait partie intégrante de ce voyage. Tous les interlocuteurs se sont accordés à dire que la situation était plus stable et plus sûre qu'elle ne l'était encore voici quelques mois. Rien n'entravant plus le retour des personnes chassées de chez elles, on peut notamment s'en tenir au délai du 31 mai 2000 pour mettre fin à la phase 2, ne serait-ce que pour les Albanais du Kosovo. À l'issue de la Conférence du 4 mai 2000 sur l'asile, il faudra prendre une décision en ce qui concerne les minorités, les personnes qui ont particulièrement besoin de protection et les adolescents en cours de formation.

La Confédération est tenue, de par la loi, de soutenir les cantons sur le plan logistique, organisationnel et administratif lors de l'accomplissement de la mission qui est la leur en matière d'exécution des décisions (cf. art. 22a de la loi fédérale sur le séjour et l'établissement des étrangers partiellement modifiée ; RS 142.20). À cet égard, la priorité a été accordée à la conclusion d'accords de réadmission et de transit avec les États limitrophes du Kosovo ainsi qu'à la concertation des actions avec la MINUK. Dans ce secteur, la mise en oeuvre a déjà commencé. L'accord de réadmission et de transit avec la Macédoine est en vigueur depuis le 22 juillet 1998 ; de même, un accord de réadmission, qui porte également sur le transit des personnes retournant de Suisse au Kosovo par le territoire de l'Albanie a été signé le 29 février 2000 avec ce pays. Dans la foulée, un accord multilatéral de transit, qui autorise les ressortissants yougoslaves en provenance des pays d'accueil à rentrer par voie terrestre au Kosovo sans visa de transit et à emprunter le territoire des États contractants (Albanie, Bosnie-Herzégovine, Allemagne, Italie, Croatie, Autriche, Suisse, Slovénie et Hongrie) aux fins du retour définitif et volontaire dans la République fédérale de Yougoslavie/Province du Kosovo, a été signé le 21 mars 2000. Toutes les conditions nécessaires, au niveau international, pour opérer le retour des intéressés, qu'il soit indépendant ou non, sont donc remplies, dans les délais, du fait de la signature d'un "memorandum of understanding", le 6 avril 2000, par la cheffe du DFJP à l'occasion de son voyage au Kosovo.

La mise en oeuvre rapide de structures d'exécution encore plus performantes et une coopération étroite entre les autorités fédérales et les autorités cantonales chargées de l'exécution des décisions revêtent une importance particulière. Il sied de relever que les vols spéciaux, effectués par l'Organisation internationale pour les migrations (OIM) sur mandat de l'ODR, ne transportent que les personnes qui retournent volontairement au Kosovo. Aux termes d'ententes bilatérales conclues entre l'ODR et les sociétés aériennes commerciales desservant régulièrement Pristina, on dispose de capacités suffisantes, qui peuvent d'ailleurs être accrues si nécessaire, pour assurer l'exécution forcée de renvois par voie aérienne, du début janvier 2000 à la fin mai 2000. L'ODR peut également obtenir suffisamment de places sur des vols de ligne pour garantir la mise en oeuvre, dans les délais, des rapatriements sous contrainte du 1er juin au 31 décembre 2000. En cas de besoins accrus, notamment en présence de personnes particulièrement récalcitrantes ou violentes, il est possible de compléter les vols de ligne par des vols charters.

Le délai de départ du 31 mai 2000, fixé uniformément par l'arrêté du Conseil fédéral du 11 août 1999, ne s'applique ni aux requérants d'asile délinquants provenant du Kosovo, ni aux asociaux, ni aux personnes entrées en Suisse après le 1er juillet 1999. Si la décision de renvoi les concernant est entrée en force, les intéressés peuvent être reconduits au Kosovo avant l'échéance du délai général de départ. En conséquence, les cantons ont procédé, avec l'aide de l'ODR, à 421 rapatriements (état au 23 avril 2000) depuis la reprise des vols de ligne à destination de l'aéroport international de Pristina, le 21 janvier 2000. Après la conclusion du "memorandum of understanding", l'ODR continuera d'organiser des vols charters, d'entente avec les cantons, afin d'effectuer les rapatriements à destination du Kosovo, si le besoin s'en fait sentir. Un premier vol spécial, avec à bord 58 personnes parfois délinquantes, récalcitrantes ou violentes, a eu lieu, le 12 avril 2000, ce qui porte à 479 le nombre total des renvois effectués sous contrainte en date du 23 avril 2000.

Afin d'intensifier encore la coopération avec les autorités cantonales compétentes et d'apporter une solution rapide et efficace aux problèmes qui surgissent lors de l'exécution de renvois, l'ODR a constitué un groupe de spécialistes pour le Kosovo, composé de représentants des polices des étrangers des cantons d'Argovie, de Berne, de Vaud et de Zurich, qui se réunit une fois par mois.

Il est prévu de répartir entre les cantons, au prorata, les capacités de transport obtenues par les services d'aide aux départs de la Confédération. Dans le cadre de leurs compétences, les cantons seront en principe libres d'attribuer les places dont ils disposent aux personnes frappées d'une décision de renvoi entrée en force qu'ils auront eux-mêmes désignées. A une exception près, la Confédération n'a pas prévu d'adresser des recommandations aux cantons sur les priorités à suivre lors de l'exécution des renvois. En cas de rapatriement de familles avec des enfants en âge de scolarité, la Confédération entend éviter que les enfants, qui auraient achevé l'année scolaire en cours puissent prolonger leur scolarité en raison du retard pris dans l'exécution du renvoi. Dans ce sens, la Confédération recommandera vraisemblablement aux cantons de rapatrier en priorité au Kosovo, dès le 1er août 2000, les familles avec des enfants en âge de scolarité. La reconstruction des écoles constitue d'ailleurs l'une des pierres angulaires de l'aide aux structures locales fournie dans le cadre du programme d'aide au retour.

Le dépouillement des avis écrits transmis par les cantons, dans le cadre de la procédure de consultation, a révélé que les gouvernements de ces derniers approuvaient, pour l'essentiel, le document exposant la stratégie envisagée. Bien que plusieurs cantons aient une opinion divergente sur certains points, toutes les propositions du DFJP recueillent, en fin de compte, une large majorité. Ainsi, tous les cantons, à l'exception de celui de Genève, souhaitent s'en tenir au délai de départ du 31 mai 2000. Les questions restées ouvertes seront réglées, comme prévu, à l'occasion de la Conférence nationale du 4 mai 2000 sur l'asile. En outre, la Commission fédérale des réfugiés, qui s'était penchée sur les points principaux du document à l'occasion de sa dernière réunion plénière, a accepté en majorité, dans leur principe, les propositions de la Confédération.

5. Les expériences faites jusqu'à présent avec les programmes d'aide au retour consacrés à la Bosnie-Herzégovine et au Kosovo ont été très positives ; en conséquence, le nombre des rapatriés a été élevé. On estime donc qu'étendre ces programmes à d'autres pays ne risque guère d'accroître l'attrait qu'exerce la Suisse. Il convient par ailleurs de noter que le Conseil fédéral n'envisage ni d'appliquer à d'autres pays les mêmes programmes que ceux destinés à la Bosnie-Herzégovine et au Kosovo ni de les doter de prestations identiques ou similaires. Le Groupe de gestion interdépartemental chargé de l'aide au retour examine actuellement la question de la mise en oeuvre de programmes d'aide au retour en faveur d'autres pays de provenance. Il appert néanmoins que les modalités de l'aide individuelle (argent liquide, petits crédits, conseils, encadrement et soins médicaux, etc.) et de l'aide structurelle doivent être adaptées à chaque situation particulière et que le concept retenu pour les Balkans n'est pas forcément applicable à d'autres pays. Il convient, à cet égard, d'éviter de créer des facteurs d'attrait, critère dont il faudra tenir compte lors des décisions portant sur d'autres programmes d'aide au retour.

6. Il n'est pas exact que, pendant le déroulement de la phase 1 du programme, des vols-retour ont dû être annulés du fait du manque d'intérêt des Albanais du Kosovo. L'interruption des vols spéciaux à destination du Kosovo, intervenue entre le 22 novembre 1999 et le 9 décembre 1999, était exclusivement due à la fermeture impromptue de l'aéroport de Pristina pour raisons de sécurité. Le grand nombre de personnes qui sont rentrées dans leurs foyers (cf. réponse à la question 1) a montré que l'intérêt des Albanais du Kosovo pour la phase 1 n'avait pas diminué. Le public en a par ailleurs toujours été informé. Après la reprise des vols charters humanitaires, l'OIM a effectué 18 voyages entre le 10 janvier 2000 et le 9 mars 2000. En février 2000, quatre vols ont été annulés car les inscriptions ont été moins nombreuses que prévu au début de la phase 2. À l'heure actuelle, les responsables de l'organisation du projet Kosovo constatent toutefois, au vu des inscriptions, un regain d'intérêt pour cette phase 2 (cf. la réponse à la question 2).

7. L'accord de réadmission conclu avec l'Albanie règle également le transit d'Albanais du Kosovo par son territoire, que leur retour soit volontaire ou non. En outre, il prévoit des dispositions sur la coopération de l'Albanie dans le transport organisé ou sous escorte policière de personnes rapatriées à travers son territoire. L'accord entrera en vigueur dès que la procédure nationale requise en Albanie aura été menée à terme.

L'accord de réadmission conclu avec la Macédoine, entré en vigueur le 22 juillet 1998, prévoit, outre la reprise par les États contractants de leurs propres nationaux, le transit de ressortissants d'États tiers renvoyés (de force) sous escorte dans leur État d'origine ou dans un État tiers (p. ex. le Kosovo). De plus, un accord multilatéral de transit, qui autorise les ressortissants yougoslaves en provenance des pays d'accueil à rentrer par voie terrestre au Kosovo sans visa de transit et à emprunter le territoire des États contractants aux fins de retour définitif et volontaire dans la République fédérale de Yougoslavie/Province du Kosovo, a été signé le 21 mars 2000. Ainsi, toutes les conditions requises pour le renvoi sous contrainte par voie de terre (convois de bus) via l'Italie, l'Albanie et la Macédoine sont elles aussi fondamentalement acquises. En raison des problèmes qu'entraînent les transports terrestres sur les plans de l'organisation, des délais et de la sécurité, et au vu de leur coût plus élevé que les transports aériens, ils ne constituent pas une option viable à l'heure actuelle. Telle est aussi la conclusion à laquelle sont parvenus les représentants des autorités de police des étrangers des cantons d'Argovie, de Berne, de Vaud et de Zurich, lors de la réunion du groupe de spécialistes pour le Kosovo, le 9 mars 2000. Ceux-ci donnent nettement la préférence aux vols charters.

En résumé, on peut dire de la voie terrestre qu'elle est plus onéreuse et plus compliquée que la voie aérienne, mais qu'elle demeure néanmoins une solution utile aux retours volontaires individuels.

Réponse du Conseil fédéral.