Ausgangslage

Dans son message du 20 novembre 1996 (96.091) relatif à la réforme de la Constitution fédérale, le Conseil fédéral avait notamment présenté un train de réformes concernant les droits populaires. Les Commissions de la révision constitutionnelle des deux Conseils s'étaient alors longuement penchées sur les différentes modifications proposées, mais, lors de la session d'été 1999, le projet fut rejeté par les deux conseils lors du débat d'entrée en matière. L'échec du projet s'explique notamment du fait qu'il prévoyait de lier l'introduction de nouveaux instruments à une augmentation du nombre de signatures nécessaires.

Le 30 août 1999, estimant que certains points méritaient d'être reconsidérés, le Conseil des États a décidé de donner suite à l'initiative parlementaire (99.436) déposée par sa Commission de la révision constitutionnelle et visant à ce que les propositions du Conseil fédéral susceptibles de rallier une majorité de voix favorables soient reprises dans un nouveau texte, afin notamment de supprimer les carences que présente le dispositif actuel des droits populaires. Aujourd'hui, ce sont donc les mesures suivantes qui sont proposées :

1. Il est créé un nouvel instrument, l'initiative populaire générale, qui permet à 100 000 citoyens ayant le droit de vote de proposer un projet conçu en termes généraux et visant une modification constitutionnelle ou législative. Cet instrument vient donc combler une lacune, à savoir l'impossibilité de déposer une initiative populaire visant la révision d'un texte normatif autre que la Constitution. Sur ce point, la proposition initiale du Conseil fédéral a été largement reprise, à une exception près : afin d'éviter que le peuple n'ait, le cas échéant, à se rendre deux fois aux urnes, il est proposé que l'Assemblée fédérale ait dès le début la possibilité d'opposer un contre-projet à l'initiative populaire générale, et non pas seulement une fois que le souverain s'est prononcé sur le principe. Une telle démarche suppose cependant que l'Assemblée fédérale mette en oeuvre l'initiative avant la première votation déjà.2. Le champ d'application du référendum en matière de droit international est élargi de sorte que tous les traités contenant des dispositions importantes qui fixent des règles de droit ou qui entraînent obligatoirement l'édiction de lois fédérales soient soumis au référendum facultatif. L'actuel art. 141, al. 1, let. d, ch. 3, Cst. ne prévoit l'application du référendum facultatif que pour les traités qui entraînent une unification multilatérale du droit. La mesure proposée vise donc à introduire un instrument indispensable à l'heure actuelle, dans la mesure où il est de plus en plus créé de règles de droit au niveau international. Il s'agit de faire en sorte que les droits populaires soient les mêmes en matière de droit international qu'en matière de droit national.3. Le délai de récolte des signatures passe de 18 à 12 mois pour les initiatives populaires, afin de raccourcir quelque peu le processus de décision, considéré comme trop long par nombre de personnes.

En sus de ces trois innovations importantes, la commission a formulé d'autres propositions, visant chacune des améliorations ponctuelles. Premièrement, il est proposé une nouvelle procédure pour le cas, certes improbable mais néanmoins possible, où peuple et cantons acceptent à la fois une initiative et le contre-projet qui lui est opposé, mais où peuple et cantons se prononcent différemment sur la question subsidiaire ; le but de cette nouvelle procédure est d'éviter le statu quo dans un tel cas. Deuxièmement, il y a lieu de prévoir un dispositif pour les cas où les deux conseils ne parviennent pas à s'entendre, mais qu'il est indispensable de parvenir à une solution, afin de ne pas porter préjudice aux droits populaires : ainsi, par exemple, lorsqu'il s'agit de se prononcer sur la validité d'une initiative populaire, ou encore de mettre en oeuvre une initiative populaire générale approuvée par le peuple. La commission propose par conséquent de créer une disposition constitutionnelle qui permette dans de tels cas de s'écarter du principe inscrit dans la Constitution, qui veut que les décisions de l'Assemblée fédérale requièrent l'approbation des deux conseils.

De nombreuses autres propositions ont été examinées, tant parmi celles du Conseil fédéral que parmi celles présentées par les députés. La plupart des mesures se sont cependant avérées être à double tranchant, les inconvénients étant dans bien des cas plus nombreux que les avantages, notamment quant à leurs effets. Un examen approfondi ainsi que l'audition de personnes concernées au premier chef ont permis de montrer, en particulier, qu'une augmentation du nombre de signatures nécessaires n'avait aucune chance d'être acceptée.

Eu égard aux raisons précitées, il a été décidé de ne pas proposer un train de mesures complet, mais plutôt une série de mesures visant simplement à combler de façon ciblée certaines lacunes en matière de droits populaires.

Le Conseil fédéral approuve dans sa prise de position les grandes lignes formulées dans le rapport. Sur certains points cependant, il fait des propositions différentes et demande que l'on apporte les mesures complémentaires suivantes :

1. Introduction de l'initiative des cantons (le Conseil fédéral l'avait déjà demandée en 1996) ;

2. Référendum facultatif : relèvement du nombre de signatures de 50 000 à 70 000 ;

3. Le nombre de signatures requises pour lancer une initiative populaire générale (70 000) doit être inférieur à celui de l'initiative tendant à la révision partielle de la Constitution ;

4. Le Conseil fédéral propose de donner à l'Assemblée fédérale la possibilité de soumettre à votation deux initiatives populaires ayant trait au même objet selon une procédure analogue à celle qui est appliquée lorsque le scrutin porte sur une initiative et un contre-projet ;

5. Concernant la proposition d'extension du référendum en matière de traités internationaux, le Conseil fédéral reprend le projet qu'il avait présenté en 1996 : seuls doivent être soumis au référendum les traités dont la mise en oeuvre nécessite des modifications de lois qui confèrent des droits ou imposent des obligations aux particuliers ;

6. Le Conseil fédéral propose enfin, comme il l'avait déjà fait en 1996, que les traités internationaux et les dispositions d'exécution puissent être soumis à votation sous la forme d'un " paquet global ".

Wortlaut

Parmi les propositions figurant dans le projet du Conseil fédéral du 20 novembre 1996 relatif à une réforme des droits populaires, celles qui sont susceptibles de rallier une majorité de voix favorables doivent être reprises dans un nouveau texte ; l'objectif est la suppression de certaines carences dans le dispositif actuel des droits populaires. Le but final ainsi visé n'est pas de faciliter l'exercice des droits populaires ou de le compliquer, mais de supprimer les carences que présente le dispositif actuel. Il s'agira d'examiner la manière dont ces propositions devront être présentées : sous la forme d'une révision totale, d'une seule révision partielle ou de plusieurs révisions partielles de la Constitution fédérale.

(Le rapport est publié sous http ://www.parlement.ch/E-Doc-Rapports/Publications/Rapports du Parlement/Rapport des commissions législatives.)

Begründung

Le 9 juin 1999, le Conseil national a décidé, par 134 voix contre 15, de ne pas entrer en matière sur le projet d'arrêté fédéral relatif à la réforme des droits populaires (96.091, projet B). La CRC-E avait à ce jour examiné la majeure partie de ce projet, se ralliant pour l'essentiel au projet du Conseil fédéral. Tout en regrettant la décision du Conseil national, elle considère, au vu du caractère explicite de sa décision, qu'il ne vaut pas la peine de poursuivre l'examen de la réforme des droits populaires sur la base du projet du Conseil fédéral : l'ampleur du travail serait disproportionnée par rapport au résultat probable. La CRC-E propose donc au Conseil de ne pas entrer non plus en matière sur ce projet.

La CRC-E estime néanmoins qu'il y a encore lieu d'agir : certaines lacunes dans le dispositif actuel sont en effet manifestes, à quoi s'ajoute le fait que certaines des solutions proposées ont été approuvées par la majorité de l'une et l'autre commissions chargées de l'examen préliminaire.

Sans vouloir empiéter sur la préparation d'un nouveau projet et réduire la marge de manoeuvre de la commission qui sera chargée de le mettre sur pied, citons dès à présent deux exemples de lacunes manifestes :

- Le droit actuel ne dit pas de manière assez explicite comment procéder lorsqu'une initiative populaire est contraire à un engagement international pris par la Suisse. Or, ce problème devient de plus en plus aigu, même indépendamment de la question d'une adhésion éventuelle de la Suisse à l'UE. Examinant le projet du Conseil fédéral, la CRC-E, au prix d'un effort considérable, a déjà mis sur pied une proposition qui permettrait de le résoudre.

- Les initiatives populaires ayant pour objet des actes normatifs d'un degré inférieur à celui de la constitution ou des actes particuliers ne peuvent être présentées aujourd'hui que par la voie détournée de l'initiative constitutionnelle. L'introduction de l'initiative populaire générale ou du référendum portant sur un acte particulier fournirait des moyens d'action plus appropriés à l'objet visé.

Il y aura lieu de veiller dans ce contexte à l'équilibre du projet à venir : rappelons qu'il s'agit de préserver à la fois les droits populaires et la marge de manoeuvre de l'État.

Il n'est pas nécessaire pour combler les lacunes précitées d'attendre la mise en place de la réforme de la conduite de l'État, ni même une clarification des relations unissant la Suisse et l'UE. Il est vrai que les développements qui interviendront dans ces domaines auront peut-être, à certains égards, des répercussions sur les droits populaires ; mais, quels qu'ils puissent être, ils ne changeront rien à la nécessité de remédier aux carences aujourd'hui constatées.

Verhandlungen

Au Conseil des États, la pierre angulaire de la réforme, à savoir l'introduction d'une initiative populaire générale, est demeurée incontestée. Par contre, la réduction de 18 à 12 mois du délai imparti pour la récolte des signatures a été rejetée par 20 voix contre 17. S'agissant des signatures, le Conseil s'est prononcé clairement pour le nombre de 100 000. En ce qui concerne l'introduction de l'initiative des cantons, la Chambre haute n'a pas suivi la recommandation de la commission, mais elle s'est ralliée à l'avis de la minorité III qui a défendu un point de vue fédéraliste. Le Conseil des États a approuvé par 26 voix contre 12 la proposition initiale du Conseil fédéral, selon laquelle 8 cantons peuvent déposer une initiative, sur décision de leurs parlements ou conformément à la volonté du peuple. À l'art.139d, le Conseil a rejeté nettement la proposition du Conseil fédéral selon laquelle deux initiatives populaires ayant le même objet peuvent être soumises à votation le même jour. La commission s'est opposée à cette disposition, qui, selon elle, présente un risque de manipulation. Concernant les dispositions relatives au référendum sur les traités internationaux, une proposition déposée par Thomas Pfisterer (R, AG) a été acceptée : il est désormais possible de soumettre au référendum, entre autres, les traités internationaux qui " contiennent des dispositions importantes qui fixent des règles de droit, ou dont la mise en oeuvre exige l'adoption de lois fédérales ". S'agissant de l'art.141a, le Conseil des États s'est rallié à la proposition du Conseil fédéral de donner au Parlement la possibilité de présenter conjointement les traités internationaux et les modifications législatives nécessaires à leur mise en oeuvre. Selon la conseillère fédérale Ruth Metzler, cette disposition contribuera à la transparence et à la crédibilité de la politique extérieure de la Suisse, puisque, grâce à elle, aucun traité international ne pourra être remis en question par l'organisation d'un référendum contre sa mise en oeuvre.

Le Conseil national a approuvé par 99 voix contre 46 l'introduction d'une initiative populaire générale. Ce nouvel instrument a été refusé par les représentants de l'UDC, dont Hans Fehr (V, ZH), et par les libéraux. La Chambre basse a fixé le nombre de signatures à 100 000, bien qu'une importante minorité ait plaidé en faveur de 70 000. Par 86 voix contre 48, les conseillers nationaux ont rejeté la proposition de Caspar Baader (V, BL), qui visait à exiger que la mise en oeuvre d'une initiative générale au niveau légal soit approuvée par la majorité des cantons. Par ailleurs, le Conseil des États avait prévu d'autoriser les auteurs d'une initiative populaire générale à déposer un recours en matière de droit de vote auprès du Tribunal fédéral s'ils estimaient que les Conseils n'avaient pas respecté leur volonté lors de la mise en oeuvre de l'initiative (art. 189, al. 1, let. abis) ; cette proposition a été adoptée par 68 voix contre 67.

En revanche, l'initiative des cantons introduite par la Chambre haute a été rejetée par 86 voix contre 60, au motif que les cantons disposeraient déjà d'une influence suffisante à Berne. En soumettant un art. 139abis, une minorité de gauche de la commission a proposé d'introduire une initiative législative. Véritable cheval de bataille du parti socialiste, ce projet a été rejeté par 69 voix contre 44. Une autre proposition minoritaire de la gauche est restée sans écho : l'introduction d'une motion populaire pour les questions transnationales, qui, à la demande de 10 000 citoyens, aurait contraint le Parlement à examiner le mandat à confier au Conseil fédéral. En revanche, aucune voix ne s'est élevée pour contester les réformes concernant le référendum en matière de traités internationaux : le Conseil national a adhéré aux décisions du Conseil des États sur ce sujet.

La quasi-totalité des débats au Conseil des États, où le texte était de nouveau examiné, a porté sur l'introduction de l'initiative des cantons. La commission, avec la voix prépondérante de son président, a proposé de renoncer finalement à ce projet, rejeté trois mois plus tôt par le Conseil national. Le rapporteur a notamment souligné le risque de renforcement des particularismes régionaux et le fait que les cantons disposent aujourd'hui d'instruments suffisamment efficaces pour faire entendre leur voix. Une minorité conduite par Rolf Büttiker (R, SO) a en revanche demandé le maintien du projet initial du Conseil des États. La conseillère fédérale Ruth Metzler s'est à son tour prononcée au nom du Conseil fédéral pour cette seconde solution. La proposition de minorité a été finalement approuvée par 23 voix contre 17.

Le Conseil national a à nouveau rejeté l'initiative des cantons, cette fois par 81 voix contre 57.

Le Conseil des États s'est soumis à cette décision par 19 voix contre 16.

En votation finale, les socialistes ont refusé le projet. Selon leur porte-parole Andreas Gross (S, ZH), non seulement aucune carence n'a été supprimée, mais le projet en a créé de nouvelles. La nouvelle initiative populaire générale serait morte née, le Parlement n'ayant pas été prêt à abaisser le nombre de signatures requises à 70 000.

Le projet a été accepté en votation populaire le 9 février 2003 par 70,4 % des votants.