Ausgangslage

Mit seiner Botschaft vom 20. November 1996 (96.091) zur Reform der Bundesverfassung hat der Bundesrat auch ein Reformpaket "Volksrechte" präsentiert. Die Verfassungskommissionen beider Räte haben sich intensiv mit diesen Reformvorschlägen befasst, doch scheiterte die Vorlage schliesslich im Sommer 1999 in beiden Räten in der Eintretensdebatte. Ausschlaggebend für dieses Scheitern war insbesondere die Verknüpfung der Einführung neuer direktdemokratischer Instrumente mit der Erhöhung der notwendigen Unterschriftenzahlen für die Einreichung von Volksbegehren. Da der Ständerat der Ansicht war, dass einzelne Elemente des Reformpakets dennoch weiterverfolgt werden sollten, gab er am 30. August 1999 der parlamentarischen Initiative (99.436) seiner Verfassungskommission Folge. Danach sollten die voraussichtlich mehrheitsfähigen Vorschläge in der gescheiterten Vorlage des Bundesrates wieder aufgenommen werden, um gewisse Mängel im heutigen direktdemokratischen Instrumentarium zu beheben.

Nach erneuter Überprüfung der Vorschläge werden nun folgende Massnahmen vorgeschlagen:

1. Mit der allgemeinen Volksinitiative sollen 100 000 Stimmberechtigte in Form der allgemeinen Anregung eine Verfassungs- oder Gesetzesänderung verlangen können. Der Mangel der fehlenden Initiativmöglichkeit unterhalb der Verfassungsstufe wird somit behoben. Der ursprüngliche Vorschlag des Bundesrates wird weitgehend übernommen, mit einer Ausnahme: Um allenfalls einen Urnengang sparen zu können, soll die Bundesversammlung die Möglichkeit haben, der allgemeinen Volksinitiative einen Gegenentwurf gegenüberzustellen, bevor sich der Souverän in einer Vorabstimmung über den Grundsatz der Initiative ausgesprochen hat. Dies bedingt, dass die Bundesversammlung das Anliegen der Initiative bereits in dieser Phase umsetzt.2. Das Staatsvertragsreferendum soll in dem Sinn ergänzt werden, dass alle Verträge, die wichtige rechtsetzende Normen enthalten oder zum Erlass von Bundesgesetzen verpflichten, dem fakultativen Referendum unterstellt werden. Der bisherige Artikel 141 Absatz 1 Buchstabe d Ziffer 3 BV beschränkte das Referendum auf Abkommen, die eine multilaterale Rechtsvereinheitlichung herbeiführen. Mit dieser Ergänzung der direktdemokratischen Rechte soll der Entwicklung begegnet werden, dass immer mehr auf internationaler Ebene Recht gesetzt wird. Es geht darum, eine Parallelität zur innerstaatlichen Kompetenzordnung herzustellen. 3. Die Sammelfrist für Volksinitiativen wird von 18 auf 12 Monate verkürzt. Damit soll der von vielen Akteuren als zu lang empfundene Entscheidungsprozess verkürzt werden.

Neben diesen drei wichtigsten Neuerungen werden weitere Vorschläge unterbreitet, welche punktuelle Verbesserungen bringen: Für den zwar unwahrscheinlichen, aber doch möglichen Fall, dass sowohl eine Initiative wie auch der dazugehörige Gegenentwurf angenommen werden, Volk und Stände in der Stichfrage jedoch unterschiedliche Präferenzen äussern, wird neu ein Verfahren vorgesehen, welches die unbefriedigende Lösung des Status quo vermeidet. Nullentscheide sollen auch dann vermieden werden, wenn sich die beiden Räte nicht einig sind, zur Wahrung der direktdemokratischen Rechte aber ein Entscheid notwendig ist: So zum Beispiel bei der Gültigerklärung von Volksinitiativen oder bei der Umsetzung einer vom Volk angenommenen allgemeinen Volksinitiative. Es wird deshalb eine verfassungsrechtliche Grundlage geschaffen, um in solchen besonderen Fällen vom Grundsatz der übereinstimmenden Beschlüsse beider Räte abweichen zu können. Es wurden zahlreiche weitere Vorschläge geprüft, sowohl aus dem Reformpaket des Bundesrates, wie auch aus den Reihen des Parlamentes. Die meisten Vorschläge erwiesen sich jedoch als zweischneidig in Bezug auf ihre Wirkung. In der Regel überwogen die mit einem Reformvorschlag verbundenen Nachteile die zu erwartenden Vorteile. Insbesondere hat sich nach eingehender Prüfung und nach Anhörung von Vertretern aus der Praxis die Erhöhung der Unterschriftenzahlen nicht als mehrheitsfähig erwiesen.

Der Bundesrat erklärt sich in seiner Stellungnahme mit der Hauptstossrichtung des Berichtes einverstanden. Er will jedoch in verschiedenen Punkten die Akzente etwas anders setzen und beantragt unter anderem die folgenden Ergänzungen:

1. Einführung der Kantonsinitiative (die der Bundesrat schon in seiner Vorlage aus dem Jahre 1996 beantragt hatte);2. Fakultatives Referendum: Anhebung der Unterschriftenzahlen von 50 000 auf 70 000;3. Die Unterschriftenzahl für die allgemeine Volksinitiative soll mit 70 000 Unterschriften tiefer angesetzt werden als für die Initiative auf Teilrevision der Bundesverfassung;4. Für den Fall, dass zwei Volksinitiativen zum gleichen Gegenstand eingereicht werden, schlägt der Bundesrat vor, sie nach einem ähnlichen Verfahren wie bei der Abstimmung über Initiative und Gegenentwurf zur Abstimmung zu bringen;5. Bei der vorgeschlagenen Ausweitung des Staatsvertragsreferendums beantragt der Bundesrat, die 1996 vorgeschlagene Lösung zu treffen, wonach diejenigen Verträge dem Referendum unterstellt werden, deren Umsetzung den Erlass von Bundesgesetzen erfordert, die Rechte und Pflichten Privater begründen;6. Der Bundesrat schlägt weiter die schon 1996 beantragte Möglichkeit einer paketweisen Abstimmung über Staatsvertrag und Umsetzungserlass vor.

Wortlaut

Die voraussichtlich mehrheitsfähigen Vorschläge in der gescheiterten Vorlage des Bundesrates vom 20. November 1996 für eine Reform der Volksrechte sollen wiederaufgenommen und damit gewisse Mängel in der heutigen Ausgestaltung und Handhabung der Volksrechte behoben werden. Das generelle Ziel ist weder eine Erleichterung noch eine Erschwerung der Ausübung der Volksrechte, sondern eine Behebung von Mängeln des bestehenden Instrumentariums. Es wird auch zu prüfen sein, ob diese Vorschläge in der Form einer Totalrevision, einer einzigen Partialrevision oder mehrerer Partialrevisionen der Bundesverfassung vorgelegt werden sollen.

(Der Bericht ist unter http://www.parlament.ch/E-Doc-Berichte/Veröffentlichungen/Berichte des Parlaments/Berichte der Legislativkommissionen, veröffentlicht.)

Begründung

Der Nationalrat hat am 9. Juni 1999 mit 134 zu 15 Stimmen beschlossen, auf den Entwurf des Bundesbeschlusses über die Reform der Volksrechte (96.091, Entwurf B) nicht einzutreten. Die VK-S hatte bis zu diesem Zeitpunkt den grössten Teil dieser Vorlage bereits vorberaten. Die Mehrheit der Kommission war dabei weitgehend dem Entwurf des Bundesrates gefolgt. Sie bedauert daher den Entscheid des Nationalrates, betrachtet es aber angesichts des klaren Entscheides des anderen Rates nicht als sinnvoll, die Beratung der Reform der Volksrechte auf der Grundlage der Vorlage des Bundesrates weiterzuführen. Der damit verbundene Aufwand lohnt sich angesichts des voraussehbaren Resultates nicht. Die VK-S beantragt daher ihrem Rat, auf diese Vorlage ebenfalls nicht einzutreten.

Die VK-S sieht aber nach wie vor Handlungsbedarf. Einige Mängel des bestehenden Instrumentariums sind offensichtlich, und entsprechende Lösungsvorschläge haben in den vorberatenden Kommissionen beider Räte klare Mehrheiten gefunden.

Ohne damit den Handlungsspielraum bei der Ausarbeitung einer neuen Vorlage bereits einschränken zu wollen, seien hier zur Illustration nur zwei Beispiele von Mängeln genannt:

- Im heutigen Recht besteht keine hinreichende Klarheit darüber, wie vorzugehen ist, wenn Volksinitiativen völkerrechtlichen Verpflichtungen der Schweiz entgegenstehen. Diese Problematik gewinnt auch unabhängig von der Frage eines allfälligen Beitrittes der Schweiz zur EU zunehmend an Bedeutung. Die VK-S hat im Rahmen der Vorberatung der bundesrätlichen Vorlage mit grossem Aufwand bereits einen Lösungsvorschlag ausgearbeitet.

- Volksbegehren, die auf Rechtsetzungsakte unterhalb der Verfassungsstufe oder auf Einzelakte abzielen, können heute nur auf dem Umweg über Verfassungsinitiativen eingebracht werden. Die allgemeine Volksinitiative oder das Einzelaktreferendum würden zweckmässigere Verfahren schaffen.

Bei einer Behebung dieser und anderer Mängel muss beachtet werden, dass die vorgeschlagenen Änderungen insgesamt ein ausgewogenes Ganzes bilden. Das Ziel ist, sowohl die demokratischen Mitwirkungsmöglichkeiten als auch die Handlungsfähigkeit des Staates zu wahren.

Die erwähnten Mängel können behoben werden, auch ohne dass zuerst die Realisierung der Staatsleitungsreform oder die Klärung des Verhältnisses der Schweiz zur EU abgewartet werden muss. Diese Entwicklungen werden unter Umständen Rückwirkungen auf die Volksrechte haben, was aber nichts am Handlungsbedarf ändert, der unabhängig von diesen Entwicklungen bereits heute besteht.

Verhandlungen

Im Ständerat blieb die wichtigste Neuerung der Reform, die Einführung der so genannten Allgemeinen Volksinitiative, unbestritten. Abgelehnt wurde die Verkürzung der Sammelfristen von 18 auf 12 Monate, und zwar mit 20 zu 17 Stimmen. In der Frage der Unterschriftenzahl entschied sich der Rat klar für 100 000. Was die Einführung der Kantonsinitiative betraf, so folgte der Rat nicht der vorberatenden Kommission, sondern einer Minderheit III, welche föderalistische Überlegungen geltend machte. Er stimmte mit 26 zu 12 Stimmen dem ursprünglichen Vorschlag des Bundesrates zu, wonach auch acht Kantone eine Initiative einreichen können, dies auf Beschluss ihrer Parlamente oder auf Volksbegehren hin. Bei Artikel 139d lehnte der Rat den Vorschlag des Bundesrates deutlich ab, wonach zwei Volksinitiativen zum gleichen Gegenstand am gleichen Tag zur Abstimmung gebracht werden könnten. Die Kommission stellte sich gegen die Aufnahme dieser Bestimmung, weil sie eine gewisse Manipulationsgefahr in sich bergen könnte. Bei den Bestimmungen über das Staatsvertragsreferendum wurde ein Antrag von Thomas Pfisterer (R, AG) angenommen; ein Referendum ist neu unter anderem möglich bei völkerrechtlichen Verträgen, die "wichtige rechtsetzende Bestimmungen enthalten oder deren Umsetzung den Erlass von Bundesgesetzen erfordert". Bei Artikel 141a stimmte der Rat dem Vorschlag des Bundesrates zu, der dem Parlament die Möglichkeit gibt, die Staatsverträge und die der Umsetzung der Vorlage dienende Gesetzesänderung als Gesamtpaket vorzulegen. Dies diene der Transparenz, sagte Bundesrätin Ruth Metzler, und auch der Glaubwürdigkeit der schweizerischen Aussenpolitik, denn so sei sichergestellt, dass ein Staatsvertrag nicht hinterher durch ein Referendum gegen den Umsetzungsbeschluss infrage gestellt werde.

Der Nationalrat hiess die Allgemeine Volksinitiative mit 99 zu 46 Stimmen gut. Geschlagen blieben die Vertreter der SVP und der Liberalen, die das neue Instrument ablehnten; es sei weder "Fisch noch Vogel" meinte Hans Fehr (V, ZH). Das Quorum setzte der Nationalrat auf 100 000 Unterschriften fest. Eine starke Minderheit hatte für 70 000 Unterschriften plädiert. Mit 86 zu 48 Stimmen scheiterte Caspar Baader (V, BL) klar mit seinem Minderheitsantrag, auch bei der Umsetzung der Allgemeinen Initiative auf Gesetzesebene das Ständemehr zu verlangen. Für den Fall, dass die Räte bei der Umsetzung einer Allgemeinen Volksinitiative vom Willen der Initiantinnen und Initianten abweichen, steht diesen die Stimmrechtsbeschwerde an das Bundesgericht offen. Ein diesbezüglicher Entscheid des Ständerates (bei Art. 189 Abs. 1 Bst. abis) wurde mit 68 zu 67 Stimmen gutgeheissen.

Die von der Kleinen Kammer eingeführte Kantonsinitiative wurde mit 86 zu 60 Stimmen abgelehnt. Die Kantone hätten in Bern ohnehin schon genug Gewicht, lautete das Hauptargument. Mit einem neuen Artikel 139abis legte eine linke Kommissionsminderheit einen Antrag auf Einführung der Gesetzesinitiative vor. Dieses alte Anliegen der Sozialdemokraten wurde mit 69 zu 44 Stimmen abgelehnt. Ebenso chancenlos war ein weiterer Minderheitsantrag der Linken auf Einführung einer Volksmotion in transnationalen Angelegenheiten, die auf Verlangen von 10 000 Stimmberechtigten das Parlament gezwungen hätte, über einen Auftrag an den Bundesrat zu befinden.

Unbestritten blieben die Reformen im Bereich des Staatsvertragsreferendums; der Rat folgte den Beschlüssen des Ständerates.

Die Debatte im Ständerat drehte sich zur Hauptsache nochmals um die Einführung der Kantonsinitiative. Die Kommission beantragte, mit Stichentscheid des Präsidenten, auf das Projekt zu verzichten, das drei Monate vorher vom Nationalrat abgelehnt worden war. Der Berichterstatter wies insbesondere auf die Gefahr hin, dass sich der Regionalismus verstärken könnte; ausserdem würden die Kantone heute über genügend Instrumente verfügen, um sich in Bern Gehör zu verschaffen. Eine von Rolf Büttiker (R, SO) angeführte Minderheit beantragte Festhalten an der Kantonsinitiative. Diesem Antrag schloss sich auch Bundesrätin Ruth Metzler an. Der Antrag der Minderheit wurde schliesslich mit 23 zu 17 Stimmen angenommen.

Der Nationalrat lehnte die Kantonsinitiative erneut ab, diesmal mit 81 zu 57 Stimmen.

Der Ständerat fügte sich diesem Entscheid mit 19 zu 16 Stimmen.

Die Sozialdemokraten lehnten in der Schlussabstimmung den Entwurf ab. Ihr Sprecher, Andreas Gross (S, ZH), erklärte, es seien nicht nur keine Mängel beseitigt, sondern neue Mängel geschaffen worden. Die neu eingeführte Allgemeine Volksinitiative sei eine Totgeburt, weil das Parlament nicht bereit gewesen sei, die Vorlage umzusetzen mit einer Unterschriftenzahl von 70 000.

Die Vorlage wurde in der Volksabstimmung vom 9. Februar 2003 mit 70,4 Prozent Ja-Stimmen gutgeheissen.