Nidegger Yves · Nationalrat · 2010-09-14

Wortprotokoll

Je vous invite à ne pas vous laisser heurter par le titre volontairement guerrier de cette initiative parlementaire et à bien vouloir entrer dans la problématique nuancée et extrêmement importante que couvre ce texte auquel je vous invite également de bien vouloir donner suite, contrairement à l'avis de la majorité de la commission.

A l'article 190 de la Constitution fédérale est inscrite une règle qui ne posait guère de problème dans le passé. Elle exige que le Tribunal fédéral applique d'une part les lois fédérales, ce qui est bien naturel, et d'autre part les traités internationaux, et ne hiérarchise pas ces deux sources du droit qu'il doit appliquer. Cela ne posait pas de problème dans le passé, dans la mesure où les traités internationaux étaient à la fois peu nombreux et qu'ils régissaient des matières qui avaient essentiellement trait aux rapports entre les Etats, sans entrer en conflit matériel avec les domaines régis par les lois fédérales qui, elles, encadraient la vie quotidienne des Suisses en Suisse en général.

Avec le développement des trente dernières années et la prolifération de toute une couche extrêmement dense de traités internationaux nouveaux, la situation a considérablement changé. Un certain nombre de traités régissent certainement la vie quotidienne des Suisses et peuvent, par conséquent, de cas en cas et de manière plus fréquente que dans le passé, entrer éventuellement en conflit avec des lois [PAGE 1227] fédérales qui régiraient les mêmes matières. Vous connaissez tous ces moments rituels où nous reprenons, par un grand coup de tampon législatif sur du papier déjà imprimé, l'acquis de Schengen, par exemple, et divers autres traités, et vous voyez à cela que le Parlement, qui est le législateur officiel, compétent pour prendre des lois qui touchent à la vie de nos citoyens, se retrouve souvent, lorsque les traités sont évolutifs, dans la situation de ne plus pouvoir jouer son rôle de législateur, et le peuple non plus.

Les traités internationaux sont en effet préparés par l'administration, négociés par des diplomates, c'est-à-dire qu'ils sont le fait de l'exécutif, et lorsqu'ils arrivent devant le Parlement qui est le législateur naturel, c'est uniquement sous la forme d'une ratification à prendre ou à laisser, sans possibilité bien sûr d'agir sur le contenu du traité. Quant au peuple, qui est également législateur en Suisse, il ne peut qu'éventuellement être consulté par référendum pour annuler une ratification autorisée par le Parlement, et cela s'arrête là.

En d'autres termes, nous avons un déplacement extrêmement important du pouvoir législatif en mains de l'exécutif qui peut, dans certains cas, poser un certain nombre de problèmes. Le Tribunal fédéral, lorsqu'il rencontre - ce n'est pas fréquent, mais cela peut arriver - un conflit entre une loi fédérale qu'il doit appliquer et un traité international qu'il doit aussi appliquer, a développé une doctrine qu'on appelle la pratique Schubert, qui est assez logique.

D'une part, vous avez le principe de la hiérarchie des normes. Le droit international est un droit supérieur par rapport au droit national. Le droit fédéral est lui-même un droit supérieur par rapport au droit cantonal, qui lui-même est supérieur par rapport au droit communal. Selon la hiérarchie des normes, le droit international prime et le Tribunal fédéral applique évidemment le droit international dans la règle lorsqu'il y a conflit. D'autre part, il y a le principe qui veut qu'une règle récente prime une règle plus ancienne, simplement parce que les lois sont faites pour évoluer.

En combinant ces deux principes, le Tribunal fédéral est arrivé à dire que, dans la règle, le droit international primait le droit national, sauf dans un cas bien particulier, à savoir si le Parlement adopte une loi en toute connaissance de cause du fait que cette loi n'est pas en adéquation avec un traité signé. Le Tribunal fédéral estime que, le Parlement ayant agi en toute connaissance de cause, il a montré sa volonté de faire évoluer le droit. Dans ce cas-là, exceptionnellement, la loi fédérale primera les traités internationaux.

Il ne s'agit pas ici du droit impératif qui s'applique à tous les peuples du monde, ni des règles impératives de certains traités - cela est réglé ailleurs dans la Constitution -, mais des traités que l'on peut signer ou non, que l'on peut résilier, et à propos desquels on peut faire valoir des réserves. Dans ce cadre-là, les auteurs de l'initiative parlementaire vous proposent de codifier aujourd'hui la pratique qu'on appelle la pratique Schubert, en ajoutant à l'article 190 de la Constitution un second alinéa qui reprend ce principe actuellement jurisprudentiel, de manière à permettre au Parlement de garder sa compétence lorsque, en toute connaissance de cause, il souhaite avancer dans ses travaux législatifs d'une façon qui peut remettre en question des traités signés. Ceci signifierait évidemment un mandat donné à l'exécutif de résilier éventuellement les traités concernés. Je crois que cela mérite un examen.

A l'époque où les peuples du monde rêvent d'avoir des leviers politiques qui permettent de conjurer les vents brutaux de la mondialisation économique et du droit qui va avec, nous avons en Suisse ce moyen. Et ce moyen pourrait être préservé seulement si vous voulez bien donner suite à cette problématique très importante.