Guisan Yves · Nationalrat · 2001-05-07

Wortprotokoll

L'évolution démographique, l'allongement de l'espérance de vie et le ralentissement économique impressionnant des années nonante ont fait surgir des inquiétudes légitimes quant au financement futur de nos assurances sociales. Ces préoccupations ont été concrétisées par diverses interventions parlementaires dès 1996 et par un bilan de situation ainsi que des propositions formulées par les rapports IDA-Fiso 1 et 2 en 1996 et 1997.

Les besoins financiers supplémentaires de l'AVS/AI se monteraient à environ 17 milliards de francs entre les années 2000 et 2010, soit 3,4 points de TVA. Concrètement, cela signifie que le compte de capital de l'AVS a été déficitaire de plus de 1 milliard de francs en 1998, déficit qui s'est amenuisé par la suite et, selon les données du message, serait reparti à la hausse dès 2001 pour se monter régulièrement à plus de 1 milliard de francs dès 2005, 2,5 milliards dès 2007 et près de 4 milliards en 2010.

La situation de l'AI est encore plus préoccupante avec un compte de capital qui est passé de moins 2,19 milliards de francs en 1997 à moins 686 millions de francs à la suite du versement de 2,2 milliards de francs à partir du fonds du régime des APG en 1998, pour repartir franchement à la baisse, à raison d'un déficit de plus de 1 milliard de francs par an, à moins 1,48 milliard de francs en 1999, moins 2,3 milliards en 2000 et quasiment moins 5 milliards en 2003.

Dans ces conditions, il est apparu nécessaire au Conseil fédéral de prendre des mesures destinées à garantir la poursuite du financement de l'AVS, d'une part, assainir l'AI, d'autre part, et accessoirement achever la mise en oeuvre des mesures préconisées par la 10e révision de l'AVS dans le domaine des rentes anticipées. Cela débouche sur toute une série de mesures d'économies associées à un financement additionnel par le biais de la TVA.

Dans le domaine de l'AVS, le Conseil fédéral nous propose d'augmenter l'âge de la retraite des femmes à 65 ans dès 2009, ce qui permet de diminuer les dépenses de 422 millions de francs et d'augmenter les recettes de cotisations de 23 millions de francs, de limiter la rente de veuve et de veuf aux personnes qui ont des enfants de moins de 18 ans et 50 ans avant que le plus jeune n'atteigne l'âge de 18 ans, tout en réalisant l'égalité entre veuves et veufs, pour une économie de 786 millions de francs, de ralentir le rythme de l'adaptation des rentes au renchérissement en procédant à ladite adaptation tous les trois ans, ce qui représente un gain de 150 millions de francs, de supprimer la franchise pour les rentiers qui poursuivent une activité lucrative, ce qui rapporte 202 millions, de supprimer l'échelle dégressive pour les cotisations des indépendants, ce qui permet d'engranger 27 millions de francs, de supprimer le plafonnement pour les personnes non actives, d'où un gain de 14 millions de francs. En outre, le Conseil fédéral attend une augmentation des recettes de 63 millions de francs en relevant la cotisation des indépendants de 7,4 à 8,1 pour cent. Enfin, il introduit une retraite anticipée à la carte sous forme de trois années entières à partir de 62 ans ou de six demi-rentes à partir de 59 ans.

L'ensemble de ces mesures aboutit néanmoins à une situation qui reste déficitaire avec moins 276 millions de francs en 2003, une pause passagère en 2004/05, mais une nouvelle aggravation dès 2006 avec une perte de l'ordre de 700 à 800 millions de francs par an. Cela oblige à un financement additionnel au moyen de la TVA, malgré l'usage du point supplémentaire intervenu dès 1999. Le Conseil fédéral avait envisagé un relèvement de 0,5 pour cent en 2003, et de 1 point entier en 2006/07 avec, comme critère d'intervention, la chute du compte de capital en dessous d'un montant correspondant à 70 pour cent des dépenses. Cela demande une adaptation de la constitution, à l'article 130, avec l'adjonction des alinéas 4 à 6, où le Conseil fédéral garderait la compétence entière du relèvement prévu pour 2003 alors qu'elle serait transférée au législateur pour 2006/07. Votre commission est d'avis que cette compétence doit rester entièrement dans les mains du législateur, avec une inscription des critères d'intervention dans la loi. De plus, elle souhaite que l'entier du supplément de TVA soit attribué à l'AVS et que la part de 17 pour cent réservée à la Confédération soit supprimée.

La situation de l'AI étant encore plus grave, le Conseil fédéral envisageait de transférer un montant de 1,5 milliard de francs prélevé sur le fonds du régime des APG en 2003, tout en relevant le taux de TVA de 1 pour cent cette même année. Cela devrait permettre d'amortir la dette de 4,9 milliards de francs et d'équilibrer le financement de l'AI d'ici à 2008. La commission n'est pour le moment pas entrée dans cette stratégie. Elle a estimé qu'il était difficile de prendre des mesures financières d'assainissement de l'AI en dehors de la 4e révision et a décidé, par 11 voix contre 10, de traiter cet objet séparément, dans un deuxième temps.

La complexité du domaine et l'interdépendance entre les différentes assurances - AVS, AI, prestations complémentaires, prévoyance professionnelle, assurance-chômage et régime des APG - a été à l'origine d'un examen prolongé des projets 1 et 2. La commission a en effet commencé ses travaux les 6 et 7 avril 2000 pour les terminer les 5 et 6 avril dernier, non sans ajouter des séances supplémentaires au début de cette année ni s'adjoindre le travail préparatoire de deux sous-commissions, l'une portant sur la flexibilisation et le financement, l'autre sur la rente de veuve au cours de l'automne 2000.

Elle a pu mener ses travaux grâce à un appui soutenu de l'administration qui a fourni, dans des délais souvent extrêmement courts, de multiples rapports complémentaires, en particulier sur la croissance économique, la situation de la femme dans l'AVS et la prévoyance professionnelle, le projet de suppression de la rente de veuve et de veuf du Conseil fédéral et différents scénarios destinés à en atténuer l'impact, la situation économique des personnes âgées de 60 à 65 ans, la constitutionnalité des prestations de la prévoyance professionnelle, la problématique des revenus modestes et des personnes travaillant à temps partiel, la répartition du pouvoir d'achat entre les générations, les effets de l'indice mixte et enfin, les cotisations AVS perçues sur les indemnités journalières pour perte de gain en cas de maladie ou d'accident. Il y en a eu certainement d'autres encore que j'ai renoncé à mentionner explicitement.

L'OFAS s'est par ailleurs efforcé de chiffrer dans les meilleurs délais les propositions formulées par les commissaires et de leur remettre, d'une séance à l'autre, les conséquences de leurs décisions à moyen et à long terme. Néanmoins, et malgré cette diligence pour laquelle nous exprimons notre vive gratitude, la commission a pu constater un déficit important d'informations essentielles permettant d'évaluer la situation socioéconomique de la population et son évolution. Elle a par conséquent décidé, à l'unanimité, de déposer, en septembre 2000, une motion demandant de dégager les moyens nécessaires à l'établissement de statistiques sociales, économiques et démographiques indispensables à la gestion et à l'orientation future des assurances sociales. Nous reviendrons certainement sur cette motion en fin de débat.

L'entrée en matière a été votée, par 15 voix contre 5, pour le premier projet - l'arrêté fédéral sur le financement de l'AVS/AI par le biais d'un relèvement de la taxe sur la valeur ajoutée -, les membres de l'Union démocratique du centre de la commission s'opposant à tout relèvement de la TVA tant que les autres possibilités d'accroître les ressources de l'AVS n'auront, de leur avis, pas été épuisées. Nous aurons l'occasion de revenir tout à l'heure sur cette question. Par contre, la commission a voté, à l'unanimité, l'entrée en matière pour le deuxième projet - la modification de la loi fédérale sur l'assurance-vieillesse et survivants. [PAGE 384]

Ce débat a tout de suite marqué clairement les positions respectives des différentes sensibilités politiques représentées au sein de la commission, que l'on peut approximativement classer en trois catégories:

1. ceux qui entendent vouer leurs efforts essentiellement à la consolidation financière de l'AVS et à limiter tout développement de nouvelles prestations;

2. ceux qui entendent, au contraire, se consacrer aux améliorations sociales indépendamment des problèmes de financement;

3. ceux qui entendent concilier ces tendances fondamentalement opposées par diverses propositions de compromis.

Il en est résulté que la commission a sans cesse été profondément tiraillée lors de l'examen de chacun des éléments clés de la 11e révision de l'AVS, notamment les rentes de veufs et de veuves, les aménagements sociaux de la retraite anticipée à la carte et les critères d'adaptation des rentes. Il s'est avéré extrêmement difficile dans ces conditions de garder une vue d'ensemble du projet et de déboucher sur des propositions cohérentes susceptibles de dégager une franche majorité.

La commission n'est, en effet, pas parvenue à sortir du dilemme qui, d'une part, réprouve l'introduction d'améliorations sociales sur le dos des femmes en restreignant le droit à la rente de veuve et de veuf et, d'autre part, oblige à offrir des prestations supplémentaires de qualité au vu des sacrifices consentis par ces dernières avec l'élévation de l'âge de la retraite. Un compromis dit "18/45 plus" sur la rente de veuve et de veuf a permis de réduire à 43 pour cent des intéressés et à 510 millions de francs l'impact des mesures envisagées par le Conseil fédéral qui, elles, touchaient 70 pour cent des bénéficiaires actuels pour un montant d'économies de 786 millions de francs.

La commission s'est montrée plus généreuse que le Conseil fédéral dans l'aménagement social des rentes anticipées en y consacrant 800 millions plutôt que 400 millions de francs. Elle a, d'autre part, maintenu l'échelle dégressive de la cotisation pour les indépendants si le revenu est inférieur à 48 300 francs et a renoncé à pénaliser les personnes sans activité lucrative. Pour le reste, elle a suivi le Conseil fédéral.

Il n'en demeure pas moins que ni les voeux de ceux qui souhaitaient le maintien intégral de l'acquis et un engagement social plus conséquent pour un montant de 1,5 milliard de francs afin de favoriser l'accès des revenus modestes à la rente anticipée, ni les objectifs de ceux qui souhaitaient une consolidation indubitable de notre système social de retraite n'ont été pleinement satisfaits. Cela explique le résultat pour le moins équivoque du vote sur l'ensemble de la commission. qui s'est en quelque sorte résignée à souscrire au résultat de ses propres travaux, par 9 voix contre 6 et avec 7 abstentions.

Elle vous recommande néanmoins d'entrer en matière sur les deux projets. Il vous appartiendra ensuite, au cours de l'examen de détail, de donner à la loi - je l'espère et formule là un voeu personnel - une orientation plus clairement déterminée et permettant de garantir l'avenir.