Bieri Peter · Ständerat · 2011-03-09

Wortprotokoll

Mitte Dezember 2008 hat ein Initiativkomitee, dem federführend der Schweizer Musikrat voransteht, die Volksinitiative "Jugend und Musik" mit über 150 000 Unterschriften eingereicht. Die Initiative verlangt einen neuen Verfassungsartikel zur musikalischen Bildung. In Absatz 1 dieses neuen Artikels 67a werden Bund und Kantone aufgefordert, die musikalische Bildung, insbesondere diejenige von Kindern und Jugendlichen, zu fördern. Nebst dieser grundsätzlichen Forderung verlangt die Initiative in Absatz 2, dass der Bund Grundsätze festlegt für den Musikunterricht an Schulen, den Zugang der Jugend zum Musizieren sowie die Förderung von Musikalischbegabten.

Es lohnt sich, in geraffter Form auf die vergangenen sechs Jahre zurückzublicken, um den Werdegang der Initiative und die heutige Ausgangslage zu verstehen. Im Jahre 2005 publizierte das Bundesamt für Kultur den Bericht "Musikalische Bildung in der Schweiz". In dieser Auslegeordnung wurde dargelegt, welche Massnahmen der Bund im Bereich der ausserschulischen Musikförderung ergreifen könnte. Das Anliegen der ausserschulischen Musikförderung wird jetzt im Gegenvorschlag explizit aufgenommen; ich komme im Detail darauf zurück. Was die Musikförderung im schulischen Bereich betrifft, weist der Bericht darauf hin, dass sich der Bund aufgrund seiner beschränkten Verfassungskompetenz in diesem Bereich nicht in die kantonale Schulhoheit einmischen kann. Dies ist denn auch der zentrale Kritikpunkt gegenüber dieser Initiative, verlangt sie doch, dass der Bund Grundsätze für den Musikunterricht an Schulen festlegt.

Was die Kompetenzausscheidung zwischen Bund und Kantonen betrifft, möchte ich bei meinem Blick in die Vergangenheit auf das Jahr 2006 verweisen, in welchem Volk und Stände mit einer sehr hohen Zustimmung und nach jahrelangen parlamentarischen Vorverhandlungen die neue Bildungsverfassung angenommen haben. Diese besagt in aller Klarheit, welche Kompetenzen welcher staatlichen Ebene zukommen und wo der Bund allenfalls subsidiär regeln kann, wenn die Kantone auf dem Weg der Koordination nicht zum Ziel kommen. Da ich damals die in der WBK dazu gebildete Subkommission leitete, erinnere ich mich genau daran, wie dezidiert wir damals diese Aufgabenverantwortung den Kantonen zuteilten. Es ist für mich nun selbstverständlich, dass sich die Bildungsverantwortlichen in den Kantonsregierungen, in der Erziehungsdirektorenkonferenz und beim Bund auch bei dieser Initiative an der Bildungsverfassung und den dort enthaltenen Kompetenzausscheidungen orientieren.

Ein weiteres Element, auf das sich ein Rückblick lohnt, ist das Kulturförderungsgesetz, dessen Botschaft der Bundesrat 2007 verabschiedete, also im gleichen Jahr, in dem die vorliegende Initiative zur Vorprüfung eingereicht wurde. In dieses Gesetz haben wir im Parlament den Artikel 12 eingefügt, welcher gestützt auf Artikel 69 Absatz 2 der Bundesverfassung den Bund verpflichtet, in Ergänzung zu kantonalen und kommunalen Bildungsmassnahmen die musikalische Bildung zu fördern. Der Antrag für diesen Artikel 12 kam damals im Nationalrat von Frau Leutenegger Oberholzer. Herr Steiert, der Kommissionssprecher, sagte im Nationalrat dazu, man könne diesen Antrag unterstützen, weil er sich subsidiär neben Artikel 62 der Bundesverfassung einfügen lasse und damit die Kompetenzen der Kantone im Schulbereich gewahrt würden.

Unser damaliger WBK-Präsident, Herr Kollega Hermann Bürgi, führte im Ständerat aus, dass der Bund bezüglich der musikalischen Bildung einen ergänzenden Förderauftrag erhalte, was sich auf die explizite Erwähnung der Musik in Artikel 69 Absatz 2 der Bundesverfassung abstützen lasse. So viel zur Chronologie und zu den gesetzgeberischen Zusammenhängen.

Nun muss man aber wissen, dass damit die Entwicklungen nicht abgeschlossen sind. Vielmehr sind die Kantone zurzeit daran, mit Harmos, mit dem Lehrplan 21 in der Deutschschweiz und mit dem "Plan d'études romand" in der französischsprachigen Schweiz, die konkrete Umsetzung an die Hand zu nehmen. Es würde etwas eigenartig anmuten, wenn der Bund im Widerspruch zur Kompetenzaufteilung in einem einzigen Fachgebiet Vorgaben machen würde.

Hier müssen wir auf den Initiativtext zurückkommen, der explizit verlangt, dass der Bund "Grundsätze" für den Musikunterricht an Schulen festlegt. Es ist bemerkenswert, dass die Initianten in ihrer Stellungnahme vom 28. Januar 2011 zum vorliegenden Gegenentwurf behaupten - Sie alle haben sie erhalten -, die Initiative würde die Kompetenzen der Kantone im Schulbereich gar nicht gefährden und es sei auch nie die Absicht gewesen, dass der Bund den Kantonen eine konkrete Stundendotation für das Fach Musik vorschreibe.

Diese Beschwichtigungen der Initianten sind vielleicht aus taktischer Sicht nachvollziehbar, aber die Aussagen entsprechen nicht den Tatsachen. Erstens kann der Bund schon unter dem Aspekt der Begriffslogik nur dann Grundsätze für den Musikunterricht an Schulen erlassen, wenn er in die Kompetenz der Kantone im Schulbereich eingreift. Zweitens haben die Initianten in ihren Erläuterungen zur Initiative klar das Ziel einer Anhebung der Pflichtstunden für das Fach Musik genannt. Diesbezüglich sei auch auf die bundesrätliche Botschaft verwiesen, die unter Ziffer 3.2 auf die Erläuterungen zur Initiative Bezug nimmt.

Ich möchte den Initianten zu bedenken geben, dass sämtliche Kantone - ich wiederhole: sämtliche Kantone! -, die Erziehungsdirektorenkonferenz, der Bundesrat, das Bundesamt für Justiz - dieses spricht sogar von einem gravierenden Eingriff - und auch diejenigen Rechtsprofessoren, die damals den Bildungsartikel ausformulierten, klar festhalten, dass die Initiative im Widerspruch zur geltenden Bildungsverfassung steht.

Hier möchte ich einen kurzen persönlichen Einschub machen. Als ich selber von den Initianten angefragt wurde, ob ich bei dieser Initiative mitmachen würde, habe ich die Kernanliegen der Musikförderung begrüsst, habe jedoch den von den Initianten beigezogenen Rechtsexperten auf diesen Konflikt mit der Bildungsverfassung hingewiesen und mein Mitmachen zugesichert unter dem Vorbehalt, dass dieser Konflikt im Rahmen der parlamentarischen Beratung behoben werde. Nicht zuletzt aus diesem Grund habe ich mich, unter anderem auch auf Bitte des Initiativkomitees, nach der Beratung im Nationalrat für einen direkten Gegenvorschlag engagiert. [PAGE 159]

Der Nationalrat hat nun die Initiative entgegen dem Antrag des Bundesrates mit 126 zu 57 Stimmen zur Annahme empfohlen. Wer das Protokoll im Amtlichen Bulletin liest, wird unschwer feststellen, dass die Musik in der Debatte einen grossen Stellenwert hatte und sehr viel Sympathie genoss, dass jedoch bei dieser Euphorie die verfassungsrechtlichen und föderalistischen Bedenken, wenn überhaupt, nur beschränkt Beachtung fanden. Dass auch die nationalrätliche WBK die föderalistischen Bedenken in den Wind schlug, vermag etwas zu erstaunen, war sie es doch, die unter der achtsamen und klugen Führung des damaligen Präsidenten Johannes Randegger die Bildungsartikel 61a und 62 kreierte, während wir uns hier im Ständerat um den Hochschulartikel kümmerten. Es ist jetzt Sache des Ständerates, diesen verfassungsrechtlichen und föderalistischen Einwänden gebührend Rechnung zu tragen.

Deshalb lehnt unsere WBK die Initiative mit 7 zu 2 Stimmen bei 2 Enthaltungen ab und empfiehlt Ihnen mit 8 zu 0 Stimmen bei 3 Enthaltungen, den direkten Gegenvorschlag anzunehmen.

Kommen wir zum Gegenvorschlag: Dieser ist nach dem Entscheid im Nationalrat entstanden, und zwar in Zusammenarbeit mit dem Rechtsdienst des Bundesamtes für Kultur, dem Bundesamt für Justiz und unter fachlicher Begleitung von Herrn Professor Bernhard Ehrenzeller von der Universität St. Gallen - der auch massgeblich an der Bildungsverfassung mitgearbeitet und dazu einen Kommentar verfasst hat -, von Herrn Professor Paul Richli, Rektor der Universität Luzern, sowie von Herrn Dr. Gerhard M. Schuwey, dem früheren Direktor des damaligen Bundesamtes für Bildung und Wissenschaft. Ich habe den Gegenvorschlag dann in der Kommission eingebracht. In der von der WBK durchgeführten Vernehmlassung befürworteten 20 Kantone und die EDK diesen Gegenvorschlag. Von den sechs ablehnenden Kantonen würden drei dem Gegenvorschlag gegenüber der Initiative den Vorzug geben; der Kanton Zürich möchte nur Absatz 1 von Artikel 67a gemäss Gegenvorschlag übernehmen. Hingegen lehnen, wie bereits gesagt, die Kantone die Initiative einhellig ab. Die Initianten halten jedoch an ihrer Initiative fest, sie haben das auch im Rahmen ihrer Vernehmlassung zum Ausdruck gebracht. Sie lehnen demzufolge den Gegenvorschlag ab. Der Gegenvorschlag regelt - in Analogie zur Formulierung im Bildungsrahmenartikel 61a - mit Artikel 67a Absatz 1 die Zuständigkeiten der staatlichen Ebenen im Musikunterricht. Damit ist auch klar, dass die Musikausbildung in der Volksschule Sache der Kantone ist und in der Berufsbildung in der Kompetenz des Bundes liegt.

Bezüglich der Hochschulbildung kommt Artikel 63a der Bundesverfassung zum Zuge. Der konkreten Umsetzung nehmen wir uns zurzeit im Rahmen der Beratung des Hochschulförderungs- und Koordinationsgesetzes an. Aber auch da gilt es, die Autonomie der Hochschule und ihrer Träger - wie sie auch die WBK betont - zu beachten. Dies sei vor allem denjenigen in Erinnerung gerufen, die mit Argusaugen auf die Autonomie der Hochschulen schauen und darauf pochen.

Artikel 67a Absatz 1 des Gegenvorschlages ist jedoch entgegen der Kritik nicht einfach eine Leerformel, sondern verpflichtet die Kantone und den Bund, einem qualitativ hochstehenden Musikunterricht den notwendigen Platz einzuräumen. Das ist auch eine Verpflichtung, die im Bericht "Musikalische Bildung in der Schweiz" erkannten Mängel auszuräumen. Dass sich aus der Bestimmung keine Sanktionsmöglichkeiten des Bundes gegenüber den Kantonen ableiten lassen, entspricht dem Gedanken der Partnerschaft und Kooperation zwischen Bund und Kantonen.

Absatz 2 des Gegenvorschlages nimmt ein Kernanliegen der Initianten auf. Es geht um den Zugang zum Musizieren. Alle Kinder sollen - unabhängig von Herkunft, Wohnort oder vom Einkommen ihrer Eltern - Zugang zur musikalischen Bildung haben. Die substanziellen inhaltlichen Forderungen im Gegenvorschlag gehen letztlich weiter als die aus dem Initiativtext abgeleitete Forderung, die Musikschulen seien in die kantonalen Bildungserlasse aufzunehmen.

Ich komme zu meinen Schlussfolgerungen:

1. Das Anliegen der Initianten ist ein edles und durchaus sympathisches.

2. Die Initiative enthält einen gravierenden Fehler, indem sich ein Widerspruch zur verfassungsmässig gesicherten Zuständigkeit der Kantone für die schulische Bildung ergibt. Die Initiative ist deshalb abzulehnen.

3. Im Kulturförderungsgesetz ist das Anliegen der Förderung der musikalischen Bildung im ausserschulischen Bereich auf Bundesebene bereits aufgenommen worden.

4. Der Gegenvorschlag nimmt die berechtigten Anliegen der musikalischen Bildung auf, platziert diese jedoch innerhalb der übrigen dafür relevanten Verfassungsartikel. Gegenüber der Initiative ist dem Gegenvorschlag deshalb der Vorzug zu geben.

5. Ich möchte die Initianten doch eindringlich bitten, Hand zu einer vermittelnden Lösung zu bieten, zumal das Spannungsverhältnis zur geltenden Bundesverfassung breit anerkannt ist. Ansonsten laufen die Initianten Gefahr, dass sie angesichts der geschlossenen Haltung der Kantone, des Bundesrates und wahrscheinlich auch des Ständerates bei der Volksabstimmung Schiffbruch erleiden. Damit wäre dem Anliegen der musikalischen Bildung am wenigsten gedient. Auch eine Annahme der Initiative würde das Problem nicht lösen. Vielmehr bliebe die Faktenlage ungeklärt, und auch in Zukunft würden sich die Kantone hier nicht dreinreden lassen. Lösen wir also ein erkanntes Problem konstruktiv miteinander, und verhalten wir uns nicht destruktiv gegeneinander.

Im Namen der vorberatenden Kommission bitte ich Sie, die Initiative zur Ablehnung zu empfehlen, auf den Gegenvorschlag einzutreten und diesem dann zuzustimmen.