Stöckli Hans · Nationalrat · 2011-04-13

Wortprotokoll

Le 11 août 2009, l'Action pour une Suisse indépendante et neutre (ASIN), a déposé une initiative populaire munie de plus de 100 000 signatures qui exige que le référendum obligatoire en matière de traités internationaux soit considérablement étendu. Selon cette initiative, les traités internationaux suivants devraient être soumis au peuple et aux cantons:

- ceux qui entraînent une unification multilatérale du droit dans des domaines importants;

- ceux qui obligent la Suisse à reprendre de futures dispositions fixant des règles de droit dans des domaines importants;

- ceux qui délèguent des compétences juridictionnelles à des institutions étrangères ou internationales dans des domaines importants;

- ceux qui entraînent de nouvelles dépenses uniques de plus d'un milliard de francs ou de nouvelles dépenses récurrentes de plus de 100 millions de francs.

Selon ses propres indications, le comité d'initiative part du principe que l'exercice des droits populaires souffre de graves lacunes et que les citoyens n'ont pas la possibilité de s'exprimer sur de nombreuses questions politiques déterminantes ou que ces possibilités sont insuffisantes. Par son initiative, l'ASIN entend s'opposer aux tendances visant à restreindre la démocratie directe; son objectif est, en particulier, d'empêcher une adhésion graduelle à l'Union européenne ou à d'autres autorités internationales et d'éviter que les droits populaires ne soient vidés de leur substance par l'adhésion à des traités internationaux ou par la reprise de dispositions étrangères.

Les initiants considèrent que les dispositions constitutionnelles sont actuellement insuffisantes parce qu'elles ne soumettent au référendum obligatoire que l'adhésion à des organisations de sécurité collective ou à des communautés supranationales. Mais ils déclarent aussi que le nouveau référendum obligatoire supprimerait ainsi la laborieuse collecte de signatures, ce qui permettrait aux acteurs politiques de libérer des ressources en personnel et des moyens financiers, non pas pour la récolte de signatures mais pour la campagne.

L'ASIN cite quelques exemples de traités internationaux concernés par son initiative: les accords de Schengen et de Dublin, ainsi que d'autres traités, auraient ainsi dû être soumis au peuple et aux cantons en votation fédérale; les arrêtés fédéraux relatifs à la libre circulation des ressortissants des Etats membres de l'Union européenne - prolongation et extension à la Bulgarie et à la Roumanie - et à la contribution de la Suisse à l'atténuation des disparités dans l'Union européenne élargie auraient dû l'être aussi.

Le Conseil fédéral et la Commission des institutions politiques reconnaissent à l'initiative le mérite de vouloir étendre la participation du corps électoral en matière de politique internationale. Mais l'initiative va trop loin: l'implication du peuple et des cantons doit être réservée aux questions d'importance constitutionnelle, tant en matière de politique nationale que de politique internationale.

L'initiative utilise dans les trois premiers cas d'application l'expression "dans des domaines importants". Ce n'est pas une notion juridique qui se fonde sur une pratique bien établie. Les initiants se réfèrent à la notion de "dispositions importantes" qui se trouve à l'article 164 de la Constitution, mais ils confondent les "domaines" importants avec les "dispositions" importantes.

L'importance, dans le cas d'une disposition, porte uniquement sur la disposition et non sur des textes de loi, voire sur des domaines entiers. La notion de "dispositions importantes" sert à définir le degré de légitimité requis pour ue disposition. Cela est satisfaisant tant sur le plan juridique que sur le plan politique.

L'initiative, par contre, tend à séparer les domaines importants des domaines moins importants, ce qui requerrait l'introduction d'une classification de l'importance des domaines et des thèmes politiques. La notion de "domaines importants" aurait comme conséquence qu'une discussion sur la soumission, ou non, d'un traité international au référendum obligatoire serait à l'ordre du jour des séances de notre conseil pour presque chaque traité international conclu. Or la Suisse n'a pas pour habitude de voir l'Assemblée fédérale décider au cas par cas si un objet doit être soumis au référendum ou non.

Une comparaison faite avec les traités internationaux conclus ces dernières années démontre, selon les estimations de l'Office fédéral de la justice, que, de 2005 à 2010, environ 22 traités internationaux approuvés par le Parlement fédéral auraient dû être soumis au peuple et aux cantons si les dispositions prévues par l'initiative avaient été en vigueur.

Pour ces raisons, lors de sa séance du 3 février 2011, la commission a décidé, par 17 voix contre 8 et 1 abstention, de proposer de recommander au peuple et aux cantons de rejeter l'initiative populaire.

Le Conseil fédéral reconnaît à l'initiative le mérite de vouloir étendre la participation du corps électoral en matière de politique internationale. Actuellement, la Constitution fédérale prévoit deux formes de référendum en matière de traités internationaux: soit le référendum facultatif, soit le référendum obligatoire. Depuis 1977, 181 traités internationaux ont été soumis au référendum facultatif et, pour seulement 7 d'entre eux, le référendum a abouti et le peuple a voté. Le référendum obligatoire, il est vrai, est aujourd'hui restreint et mérite donc d'être étendu.

La doctrine et les autorités fédérales défendent par ailleurs l'idée qu'un traité doive également être soumis au peuple et aux cantons si son importance l'élève au rang d'une norme constitutionnelle. Ce type de référendum obligatoire non écrit est généralement qualifié de "référendum extraordinaire". Ainsi, deux traités internationaux ont été soumis au référendum obligatoire: celui sur l'adhésion à l'ONU en 1984 et celui sur l'adhésion à l'EEE en 1992. Aucun des deux traités n'a en définitive été approuvé, ni par les cantons, ni par le peuple. [PAGE 670]

La coexistence du référendum obligatoire et du référendum facultatif répond au principe du parallélisme: que la norme figure dans la législation fédérale ou qu'elle provienne d'un traité international contraignant pour la Suisse, la procédure législative doit tenir compte des critères visés à l'article 164 de la Constitution. Ce qui, au niveau national, est important et doit donc être édicté sous la forme d'une loi sujette au référendum facultatif est également important dans le cas d'un traité international, qui est donc lui aussi sujet au référendum facultatif.

Le contre-projet prévoit de perfectionner le principe du parallélisme: si un traité international contient des dispositions de caractère constitutionnel, il doit suivre le même chemin qu'une disposition constitutionnelle, soit être soumis au référendum obligatoire et obtenir l'approbation des cantons et du peuple. Pour cette raison, le contre-projet modifie l'article 140 alinéa 1 lettre b de la façon suivante: "Sont soumis au vote du peuple et des cantons: b. les traités internationaux qui: ... 2. contiennent des dispositions exigeant une modification de la Constitution ou équivalant à une modification de la Constitution."

Cette modification permettrait d'établir la symétrie entre le droit international et le droit national au niveau constitutionnel, telle qu'elle existe déjà au niveau législatif: les dispositions légales des traités internationaux seraient sujettes au référendum facultatif si elles étaient de caractère législatif, tandis qu'elles seraient soumises au référendum obligatoire si elles étaient de caractère constitutionnel.

Contrairement à la notion de "domaines importants", contenue dans l'initiative populaire, la doctrine et la jurisprudence sont unanimes en ce qui concerne la définition du caractère constitutionnel des dispositions: "Sont de rang constitutionnel les normes garantissant les droits fondamentaux, celles garantissant la structure fédérale de l'Etat et celles réglant l'organisation des autorités fédérales."

Le contre-projet aurait pour conséquence que la ratification de la Charte sociale européenne ou celle des protocoles additionnels à la Convention européenne des droits de l'homme seraient soumises au référendum obligatoire.

Pour ces raisons, par 17 voix contre 8 et 1 abstention, la commission vous propose de vous prononcer en faveur du contre-projet.

La minorité de la commission juge toutefois que la proposition formulée par l'initiative populaire est plus adéquate. Au moyen de quelques exemples, le comité d'initiative a défini les traités internationaux qui seraient désormais soumis au référendum obligatoire. L'Assemblée fédérale pourrait développer une pratique cohérente en s'appuyant sur cette base. La même minorité propose donc de recommander au peuple et aux cantons d'accepter l'initiative populaire et de ne pas entrer en matière sur le contre-projet.

Je vous prie donc d'entrer en matière et de voter conformément aux propositions de la Commission des institutions politiques.