Calmy-Rey Micheline · Bundesrat · 2011-06-09

Wortprotokoll

Compte tenu du grand nombre d'interventions parlementaires inscrites à votre programme d'aujourd'hui, nous avons décidé de regrouper autant que possible les réponses par thème. Je ferai donc un commentaire détaillé des dernières décisions qui ont été adoptées par le Conseil fédéral en matière de politique européenne. Je passerai ensuite en revue les interventions que vous avez déposées à propos des accords de Schengen et de Dublin et à propos de la fiscalité. Monsieur le conseiller fédéral Schneider-Ammann répondra ensuite à celles de vos interventions qui concernent l'Accord sur la libre circulation des personnes et les négociations en cours avec l'Union européenne dans les domaines de l'agriculture, de la sécurité alimentaire et des produits ainsi que de la santé publique.

Tout d'abord, je souhaiterais clarifier un point avant d'en venir là, et ce à propos du retrait de la demande d'adhésion. Il n'y a pas de demande d'adhésion à l'Union européenne, que ça soit clair: il n'y en a pas!

Les demandes d'adhésion - en fait, il y en a eu trois - ont été adressées à ce qu'on appelait anciennement les Communautés européennes. Donc il n'y a pas de demande d'adhésion à l'Union européenne. C'est un faux débat, c'est complètement ridicule! Ces demandes d'adhésion adressées aux Communautés européennes sont obsolètes. Au cas où la Suisse souhaiterait un jour entrer dans l'Union européenne, elle devrait reformuler une demande d'adhésion. Donc cessez d'accuser le Conseil fédéral de vouloir utiliser des doubles standards et de vouloir passer par la porte de derrière! Cessez de chatouiller le chat qui dort, vous finirez par être griffés!

La deuxième chose que je voudrais clairement dire ici est la suivante: le Conseil fédéral a choisi la voie des Bilatérales et il s'y tient. Il n'y a pas, encore une fois, de double politique de la part du Conseil fédéral. Nous avons actuellement le souci, et c'est notre but, de renforcer la voie des Bilatérales et de la consolider, et je vous demande votre aide pour pouvoir réussir dans cet exercice.

Je souhaiterais maintenant en arriver aux dernières décisions adoptées par le Conseil fédéral en matière de politique européenne de la Suisse. Je profiterai de ce point pour répondre à celles de vos interventions, telle la motion 11.3434 du groupe socialiste, qui touchent pour l'essentiel la reprise de l'acquis communautaire et plus généralement les questions institutionnelles.

Le Conseil fédéral a tenu le 4 mai une séance spéciale au cours de laquelle il a poursuivi ses discussions sur la politique européenne. Ce faisant, il a confirmé sa décision du 26 janvier 2011 d'adopter une approche d'ensemble et coordonnée. Cette attitude est dictée par des considérations d'intérêt. Tant la Suisse que l'UE ont des intérêts propres à régler dans de nouveaux accords certaines questions, ce qui constitue en principe une base de négociations.

La politique menée jusqu'ici par la Suisse a permis à notre pays de bien, voire de très bien réaliser les objectifs fixés en matière de prospérité et de sécurité nationales. Les accords entrés en vigueur au cours de ces dix dernières années ont concrétisé ce succès relatif.

Par contre, le bilan est plus nuancé concernant le critère d'indépendance et de souveraineté. Dans nombre de domaines, la Suisse reprend le droit communautaire sans avoir participé à son élaboration ou en y ayant participé sans droit de vote. De plus, en tant que non-membre de l'UE, elle est exposée à un risque élevé de discrimination économique mais aussi politique, ce qui dans les faits réduit parfois considérablement la souveraineté effective de la Suisse. Aujourd'hui, le principal enjeu de la politique européenne consiste donc à maintenir et à favoriser les conditions de notre prospérité tout en préservant notre liberté d'action et notre souveraineté.

Globalement, on peut dire que les demandes de la Suisse à l'égard de l'Union européenne portent principalement sur l'accès au marché, tandis que l'Union européenne a un intérêt à ce que notre pays renonce à des avantages concurrentiels qu'elle considère comme déloyaux et que nous tenons en partie de notre statut d'Etat non-membre de l'Union [PAGE 1031] européenne et de notre participation partielle au marché intérieur de l'Union européenne.

Concrètement, l'Union européenne a aujourd'hui un intérêt tout particulier au règlement des dossiers fiscaux avec la Suisse. L'Union européenne a, à l'égard de notre pays, des demandes qui portent tant sur l'imposition des sociétés - je pense au code de conduite - que sur la future révision de l'Accord sur la fiscalité de l'épargne ou encore sur la négociation d'un éventuel accord d'assistance administrative. Il en va de même pour la résolution de questions institutionnelles, la poursuite de la contribution à l'élargissement et à l'introduction du système d'échange de quotas d'émission de l'Union européenne dans le transport aérien.

A l'avenir, l'Union européenne souhaiterait établir un lien de dépendance entre l'accès à un secteur de son marché et la reprise des normes européennes correspondantes. Par cette décision, l'Union européenne entend empêcher que nous bénéficiions d'avantages comparatifs qui pourraient résulter de normes juridiques divergeant du droit européen. Les aspects en jeu ne sont donc pas uniquement politico-juridiques, mais également économiques. Nous sommes favorables à des solutions qui nous garantissent un accès au marché tout en respectant notre souveraineté et le bon fonctionnement de nos institutions, des solutions qui prennent en considération nos intérêts économiques et qui préservent, dans la mesure du possible, nos avantages comparatifs.

Dans le domaine institutionnel, les demandes de l'Union européenne ont un caractère de principe et sont motivées par un souci d'homogénéité du marché intérieur. Du point de vue de l'Union européenne, seule la résolution des questions institutionnelles permettrait des avancées dans les nouveaux dossiers et la poursuite de la voie bilatérale. C'est pourquoi l'Union européenne défend dans l'examen de ces questions l'avis selon lequel la Suisse devrait reprendre des approches semblables à celles de l'Espace économique européen en ce qui concerne le développement, l'interprétation, la surveillance de l'application des accords ainsi que le règlement des litiges.

La Suisse - je m'empresse de le dire - a rejeté ces approches, estimant qu'elles n'offraient aucune liberté d'action et qu'elles étaient difficilement applicables. Dans les discussions exploratoires que nous menons, nous avons proposé des solutions constructives. Evidemment, à ce stade-là, on pourrait se demander pourquoi est-ce qu'on parle encore des questions institutionnelles avec l'Union européenne. Une décision consistant à ne plus se limiter qu'à la gestion des accords existants impliquerait un recul assorti de conséquences économiques, étant donné que les obstacles au commerce avec l'Union européenne augmenteraient probablement rapidement.

La conclusion de nouveaux accords portant sur l'accès au marché ne serait éventuellement envisageable que si les deux parties atteignaient un seuil de tolérance assez élevé. Dans le cadre d'une telle option, la poursuite des négociations relatives aux dossiers de coopération et de fiscalité engendrerait un déséquilibre important en notre défaveur, entre les intérêts de la Suisse et ceux de l'Union européenne. Une telle situation, vous en conviendrez, n'est que difficilement acceptable pour nous. C'est ce qui motive le Conseil fédéral à vouloir entrer en matière avec une approche d'ensemble et coordonnée.

Etant donné les intérêts existants de part et d'autre, nous estimons que cette approche d'ensemble et coordonnée est celle qui a le plus de chances d'aboutir. Elle implique que les négociations sur les différents dossiers soient par principe conduites parallèlement, l'objectif étant de parvenir aux résultats les plus favorables pour la Suisse. Je m'empresse de préciser que l'Union européenne s'est ralliée à cette position suisse, à savoir une approche d'ensemble et coordonnée.

Nous devons être prêts, par conséquent, à discuter des modalités institutionnelles de nos relations, mais dans le souci non pas de diminuer notre souveraineté, comme certains ont cru pouvoir le dire, mais au contraire de préserver notre souveraineté et notre marge de manoeuvre - ce que demandent par ailleurs plusieurs interventions parlementaires.

Il faut aussi prendre en compte le besoin de sécurité juridique, qui a une importance essentielle pour nos acteurs économiques. Ainsi que le Conseil fédéral l'a relevé dans sa réponse à l'interpellation du groupe UDC 11.3025, les questions institutionnelles constituent un point clé de nos relations avec l'Union européenne. Elles concernent l'adaptation des accords bilatéraux aux évolutions du droit de l'Union européenne pertinent; elles concernent leur interprétation, la surveillance de leur application et le règlement des différends. Dans le cadre de la concrétisation de cette approche d'ensemble et coordonnée, le Conseil fédéral a décidé d'approfondir ces questions institutionnelles. Il s'agit là pour l'essentiel de principes que vous connaissez déjà, qui ont été exposés dans le Rapport sur la politique extérieure 2009 et appliqués lors de la modification de l'accord Suisse-Union européenne sur la facilitation et la sécurité douanières.

Le Conseil fédéral veut en outre faire analyser deux aspects particuliers: d'une part, il a confié à un mandataire externe une expertise portant sur la surveillance de l'application des accords; d'autre part, s'agissant de l'interprétation des accords, il souhaite connaître le point de vue du Tribunal fédéral. Le Conseil fédéral prendra connaissance des résultats de ces travaux probablement cet été. Après quoi il arrêtera les prochaines étapes de sa politique européenne.

Je précise que, pour l'instant, cette approche d'ensemble et coordonnée doit encore être concrétisée. Est-il besoin de dire qu'en l'occurrence, nous n'entendons pas faire cavalier seul, ce qui m'amène à répondre à la motion Bänziger 10.3863, qui demande une meilleure information sur les accords bilatéraux entre la Suisse et l'UE. Nous voulons poursuivre dans la voie de la concertation avec tous les milieux intéressés en premier chef par ces accords, à savoir les Commissions de politique extérieure des Chambres fédérales, les cantons, les organisations faîtières de l'économie et les syndicats. Les Commissions de politique extérieure sont informées et consultées à intervalles réguliers. Quant aux cantons, aux organisations faîtières et aux syndicats, ils ont été informés par Monsieur le conseiller fédéral Schneider-Ammann et par moi-même dans le cadre de débriefings internes. Le Conseil fédéral attache un très grand prix à ce que de telles rencontres continuent à être organisées à intervalles réguliers.

J'en viens maintenant à vos interventions concernant les accords d'association à Schengen et à Dublin. Les accords Schengen/Dublin facilitent les déplacements tout en renforçant la sécurité et en améliorant la gestion des flux migratoires dans le domaine de l'asile. En d'autres termes, cela signifie que la garantie de la sécurité intérieure et les flux migratoires dans le domaine de l'asile sont depuis longtemps déjà considérés comme des défis auxquels on ne peut plus faire face seulement à l'échelon national et qui doivent donc être appréhendés par une démarche concertée et cohérente de tous les Etats. La Suisse est ainsi entièrement intégrée dans la coopération opérationnelle de Schengen/Dublin depuis plus de deux ans.

Quel bilan pouvons-nous tirer aujourd'hui de cette coopération? Le Conseil fédéral constate que l'accord d'association à Schengen et à Dublin fonctionne bien malgré l'existence de certaines difficultés. Les expériences réalisées par la Suisse dans le domaine de la coopération judiciaire en matière de lutte contre l'immigration irrégulière ainsi que dans le cadre de l'application des dispositions de l'accord de Dublin ont montré que la décision de participer aux accords Schengen/Dublin était appropriée. Comme vous l'avez évoqué dans plusieurs de vos interventions, une certaine pression s'exerce sur Schengen/Dublin au regard des événements qui se sont produits en Afrique du Nord.

Les difficultés survenues ces derniers mois, en Grèce, en Italie, à Malte et entre l'Italie et la France, ont démontré la nécessité de réexaminer certains aspects du système. Lors de la réunion, le 12 mai dernier, du Comité mixte Schengen du Conseil des ministres de la justice et des affaires intérieures des Etats membres de Schengen, les ministres ont d'ailleurs exprimé leur ferme volonté d'assurer un [PAGE 1032] développement efficace de ces espaces de liberté, afin d'en pérenniser le fonctionnement.

La Commission européenne s'est engagée à faire des propositions dans ce sens. La Suisse, qui était représentée par la cheffe du Département fédéral de justice et police, Madame la conseillère fédérale Simonetta Sommaruga, a déjà fait savoir qu'elle adhérait à l'objectif d'amélioration de l'efficacité de Schengen/Dublin, dans le respect des droits fondamentaux, comme le mentionne le postulat 11.3433 déposé par le groupe socialiste, mais que les décisions relatives aux contrôles aux frontières intérieures doivent continuer de relever de la compétence des Etats membres. Ainsi, la possibilité de développer cette coopération représente à la fois une chance et un défi. Les développements permettent d'adapter les acquis de Schengen et de Dublin à un contexte en mutation, de réagir aux difficultés et de répondre aux nouveaux besoins. Dans le même temps, la Suisse est en principe tenue de reprendre ces développements et de les mettre en oeuvre à l'intérieur de ses frontières. Les délais de reprise, relativement courts, ne nous laissent pas beaucoup de latitude et requièrent une action particulièrement efficace de la part de l'administration, du Parlement et des cantons.

A ce jour, 118 développements ont été notifiés à la Suisse. Nous pouvons affirmer que nous avons réussi à relever ces défis. Dans ce contexte, le fait de participer directement au développement du droit Schengen dès la phase d'élaboration se révèle important.

La demande formulée par quelques représentants du Conseil national concernant de nouvelles négociations ayant pour objectif un libre choix concernant la reprise de différents développements, en particulier l'introduction de contrôles systématiques aux frontières suisses, n'est pas réaliste. La position particulière de quelques pays membres de l'Union européenne ne s'explique que sous l'angle historique, à savoir la communautarisation de l'acquis de Schengen.

Enfin et surtout, la Suisse n'est pas une île. Avant l'introduction de Schengen, nous ne contrôlions déjà pas nos frontières de manière systématique, et ce pour une bonne raison: l'intensité des échanges avec nos voisins. Notre liberté de mouvement, l'ensemble de notre économie en auraient considérablement pâti. Nous avons donc un intérêt primordial à renforcer notre sécurité au moyen des outils de coopération selon l'accord de Schengen qui sont efficaces. Il suffit de constater ce qui se passe sur la frontière entre la Pologne et l'Ukraine pour réaliser ce que signifierait pour notre pays l'introduction de contrôles exhaustifs à nos frontières.

Les accords Schengen/Dublin requièrent une collaboration intense avec l'Assemblée fédérale, en particulier pour ce qui concerne les échanges d'informations. Sur ce point, nous sommes d'accord avec la demande du conseiller national Fehr Hans. C'est du reste la raison pour laquelle les conseils sont informés à intervalles réguliers via différents canaux des derniers développements de ce dossier. Je pense au message du Conseil fédéral sur le développement de l'acquis de Schengen et au rapport annuel sur les traités internationaux dont un chapitre spécial est consacré à Schengen/Dublin. Par ailleurs, depuis 2005, nous avons informé tous les ans la Délégation des Commissions de gestion des Chambres fédérales puis, à partir de 2010, les Commissions de gestion du Conseil national et du Conseil des Etats sur les développements en cours dans les domaines couverts par les accords Schengen/Dublin. De même, nous informons régulièrement les Commissions de politique extérieure sur les accords Schengen/Dublin et je rappelle enfin que chaque année, depuis 2005, le Département fédéral de justice et police rend compte à la Délégation des finances des Chambres fédérales de l'évolution des dépenses couvertes par le crédit d'engagement de Schengen/Dublin.

Nous ne devons pas, du fait de certaines difficultés actuelles, oublier les avantages manifestes que nous tirons de notre association aux accords Schengen/Dublin. Nos concitoyens, tout comme les étrangers qui vivent en Suisse, peuvent se déplacer plus facilement dans l'Espace Schengen. Le secteur du tourisme tire profit du visa Schengen en faveur des ressortissants d'Etats tiers soumis à l'obligation de visa et souhaitant séjourner moins de trois mois en Suisse. Par ailleurs, la lutte contre la criminalité internationale, contre l'immigration irrégulière, contre les abus dans le domaine de l'asile est renforcée.

Le rapport coût/utilité des accords Schengen/Dublin fait actuellement l'objet de controverses - on en a eu quelques échos ce matin - et est du reste évoqué concrètement dans vos interventions, en particulier dans celles du groupe UDC.

Un rapport établi en janvier 2011 par le Département fédéral de justice et police à l'intention de la Délégation des finances des Chambres fédérales présente de façon détaillée les effets quantifiables. Les accords Schengen/Dublin coûtent à la Suisse 35 millions de francs nets par an: nous avons, d'un côté, des économies d'un montant de quelque 50 millions de francs et, d'un autre, des coûts s'élevant à 85 millions de francs chaque année. Certains de ces coûts ont été sans doute sous-estimés lors de l'élaboration du message et de la documentation de vote. D'autres n'étaient pas prévisibles.

Les économies réalisées sont conformes aux prévisions; quant aux éléments qui ont eu pour effet une augmentation des coûts, il s'agit en particulier de l'intensification de la coopération dans le domaine de Schengen et de ses effets sur le domaine informatique et les ressources humaines. Il s'agit de nouvelles contributions résultant des développements notamment de Frontex et du Fonds pour les frontières extérieures; il s'agit du renouvellement de systèmes nationaux d'information effectué dans le cadre de la mise en oeuvre de Schengen/Dublin. Même sans Schengen, ces renouvellements auraient été nécessaires. Enfin, il s'agit de la décision de l'Assemblée fédérale de ne pas modifier l'effectif du Corps des gardes-frontière. Des surcoûts d'un certain montant ne peuvent pas être exclus à l'avenir, comme c'est le cas aujourd'hui. L'Assemblée fédérale devra les approuver.

Enfin, je souhaite souligner une fois de plus que, jusqu'à présent, la coopération dans le cadre de Schengen/Dublin est globalement concluante. Par conséquent, à l'encontre de la motion Müller Geri 11.3033, le Conseil fédéral refuse que la Suisse cesse toute coopération avec l'agence de protection des frontières Frontex, laquelle représente pour notre pays un développement de Schengen et contribue pour une part non négligeable à la sécurité de nos frontières extérieures. Plus globalement, le Conseil fédéral rejette de nouvelles négociations de ces accords.

J'en viens maintenant aux questions de fiscalité et de finances. Cette année encore, la Suisse est préoccupée par les problèmes fiscaux qui marquent ses relations avec l'Union européenne. D'une part, on note une évolution intéressante dans les relations avec l'Allemagne et le Royaume-Uni, deux partenaires importants de la Suisse. Faisant véritablement oeuvre de pionniers, les trois Etats entendent résoudre les problèmes fiscaux en suspens à la faveur de négociations qui portent sur un impôt libératoire à la source. Ainsi que le Conseil fédéral l'a relevé dans sa réponse à la motion 10.3190 du groupe UDC, "Bloquer le versement du produit de l'impôt revenant à l'Allemagne au titre de la fiscalité de l'épargne", il conviendra, dans le cadre de ces négociations, que les partenaires s'engagent expressément à renoncer à acheter des données de clients de banques qui ont été volées.

Force est de déplorer d'autre part que l'Italie continue de refuser la main que lui a tendue la Suisse, allant même jusqu'à adopter à l'égard de notre pays un ton qui est inacceptable entre voisins entretenant traditionnellement des relations très étroites.

Quant au fait de retenir les recettes fiscales prélevées sur les fonds italiens au titre de la fiscalité de l'épargne, comme le demande une autre motion (10.3959), permettez-moi de vous dire que j'ai informé le président du Conseil italien que certains en Suisse envisageaient une telle mesure et que j'ai tenté de le convaincre de l'importance de reprendre des négociations avec la Suisse. Vous avez pu constater par ailleurs que le Parlement italien a, ces derniers jours, adopté [PAGE 1033] une attitude beaucoup plus conciliante à l'égard de la reprise de négociations avec la Suisse.

Les aspects fiscaux ont évidemment une incidence directe sur la situation de notre place financière. Après avoir renoncé à la conclusion d'un accord global avec l'Union européenne sur la libre circulation des services, le Conseil fédéral examine pour l'heure des solutions propres à améliorer particulièrement et ponctuellement l'accès des sociétés suisses de services financiers au grand marché européen. Il s'agit là d'une affaire très importante pour nous, car les réformes entreprises au sein de l'Union européenne sur les questions de réglementation financière ne devraient pas rester sans incidences sur l'accès des sociétés suisses de services financiers au marché européen.

En conséquence, les études en Suisse sur ce sujet prendront un certain temps. Tout ceci se déroule sur fond de surendettement ou, pour parler net, sur fond de crise de l'euro. Il s'agit au premier chef d'un problème interne à l'Union européenne, mais il n'est pas sans conséquence pour la Suisse. Et, de concert avec la communauté internationale, la Suisse participe, dans le cadre du FMI, aux mesures de sauvetage financier des Etats périphériques de la zone euro.

Monsieur Schwander, je dois vous dire que la stabilité de la zone euro est très importante pour la Suisse. Vous savez qu'actuellement le taux de change du franc suisse atteint des niveaux très élevés par rapport au dollar et à l'euro et que cela cause des difficultés aux entreprises de notre pays. Par conséquent, notre pays a intérêt à ce que la stabilité règne dans la zone euro. C'est la raison pour laquelle le Conseil fédéral considère que les activités de l'Union européenne et du Fonds monétaire international, qui ont pour objectifs la stabilité de la zone euro et l'appui à des pays en difficulté qui en retour permettra de mieux stabiliser la zone euro, sont également dans l'intérêt de notre pays.

Voilà, je crois avoir répondu aux questions qui ont été posées, aux interventions et motions parlementaires concernant le sujet de la fiscalité. Pour les questions institutionnelles et relatives à Schengen/Dublin, je passe maintenant la parole à mon collègue Monsieur Schneider-Ammann.