Widmer-Schlumpf Eveline · Bundesrat · 2011-06-14

Wortprotokoll

Ich möchte noch einmal kurz zusammenfassen, ohne noch auf alles einzugehen, was Sie über den NFA bereits wissen. Wie Sie wissen, ist der NFA im Laufe der Geschichte weiblich geworden, auch wenn wir immer noch vom Finanzausgleich sprechen; es geht um die Neugestaltung des Finanzausgleichs und die Aufgabenteilung zwischen Bund und Kantonen.

Der NFA ist am 28. November 2004 angenommen worden und am 1. Januar 2008 in Kraft getreten, dies mit eigentlich vier Hauptzielen: Entflechtung der Aufgaben, die Programmvereinbarungen Bund-Kantone, die interkantonale Zusammenarbeit mit Lastenausgleich - ein ganz wesentlicher Pfeiler des NFA - und der Finanzausgleich im engeren Sinn. Ich sage das darum, weil es ein Werk ist, das zwischen Bund und Kantonen abgeschlossen worden ist, ein Vertrag, wenn Sie so wollen, ein Geschäft zwischen Bund und Kantonen, das eben nicht noch weiter bis auf die Gemeindeebene reicht; es ist in der Zuständigkeit der Kantone. [PAGE 542]

Gestützt auf die Ergebnisse des Wirksamkeitsberichtes, den wir jetzt zum ersten Mal gemacht haben, schlagen wir Ihnen drei Vorlagen vor: Die Vorlage 1 ist eine Teilrevision des Bundesgesetzes über den Finanz- und Lastenausgleich (Filag), die Vorlage 2 betrifft die Zuteilung der Mittel für den Ressourcenausgleich und die Vorlage 3 die Lastenausgleichsmittel mit dem soziodemografischen und dem geografisch-topografischen Lastenausgleich. Sie haben also über drei Vorlagen zu befinden.

In Würdigung des Wirksamkeitsberichtes kann ich sagen: Der NFA hat sich bewährt. Die Ziele konnten weitgehend erreicht werden. Es gibt plausible, stabile und nachvollziehbare Ergebnisse, wie man sie eigentlich erwartet hat. Es ist tatsächlich zu einer Aufgabenentflechtung gekommen. Und es ist zu einem Ersatz von zweckgebundenen Subventionen durch frei verfügbare Mittel gekommen, was für die Kantone sehr wichtig ist, weil es sie in ihrer Autonomie stärkt und die Handlungsfähigkeit erhöht.

Jeder Kanton hat, und damit ist ein Ziel des NFA auch erreicht, fast oder im Durchschnitt Mittel von 85 Prozent des schweizerischen Durchschnitts. Dieses Ziel ist also praktisch erreicht. Es gibt zwei Kantone, die ganz knapp unter diesen 85 Prozent sind, aber man kann sagen, dass dieses Ziel erreicht ist. Alle Kantone haben heute vergleichbare Chancen, auch mit Bezug auf den Standortwettbewerb. Das wirkt sich jetzt natürlich auch darin aus, dass verschiedene Kantone, die zu den finanzschwachen gehören, ihre Steuern in gewissen Bereichen gesenkt haben.

Die ressourcenstarken Kantone, die Zentrums- und Agglomerationskantone, haben vom NFA auch profitiert, und zwar von der Aufgabenentflechtung des NFA. Das hat ihnen in verschiedenen Bereichen mehr Handlungsspielraum gebracht. Sie haben natürlich auf der anderen Seite auch Mittel aus einem neuen Gefäss erhalten, nämlich über den soziodemografischen Lastenausgleich. Wenn Sie vergleichen, sehen Sie, dass die ressourcenstarken Kantone ihre Position im internationalen Standortwettbewerb haben bewahren können. Es ist also nicht zu einem Rückgang oder Einbruch gekommen, sondern sie haben durchaus am Wettbewerb partizipieren und ihre Position behalten können.

Die interkantonale Zusammenarbeit mit Lastenausgleich, gestützt auf die entsprechende Rahmenvereinbarung, funktioniert weitgehend. In zwei Schlüsselbereichen, bei der Spitzenmedizin und bei der Institution für die Eingliederung von Menschen mit Behinderungen, hat man eine solche interkantonale Zusammenarbeit umsetzen können und Rahmenvereinbarungen gemacht. Es gibt jetzt seit dem 1. Januar 2010 auch die erste Vereinbarung zum interregionalen Kulturlastenausgleich zwischen Zürich, Luzern, Schwyz und Uri. Ich denke, es ist ein wichtiger Teil, dass auch im Kulturbereich die Lasten von allen gemeinsam getragen werden und nicht nur vom Kanton, der die entsprechenden Einrichtungen zur Verfügung stellt.

Der Bundesrat sieht für die nächsten vier Jahre keine Änderungen am System vor. Er ist nicht der Auffassung, dass Änderungen notwendig werden. Unseres Erachtens sollten die bisherigen Grundbeiträge im Ressourcenausgleich und im Lastengleich fortgeschrieben werden und die Situation dann in vier Jahren wieder neu beurteilt werden.

Wir haben im Zusammenhang mit dem Wirksamkeitsbericht festgestellt, dass es bezüglich nachträglich entdeckter Fehler Handlungsbedarf gibt. Sie wissen, dass der NFA natürlich stark darauf ausgerichtet ist, dass die Daten, die die einzelnen Kantone liefern, auch plausibel sind, dass sie richtig sind. Wir haben trotz Qualitätssicherungskontrollen, die auf Kantonsebene und auch auf Bundesebene funktionieren, gewisse Unebenheiten festgestellt. Fehler können eben nie ganz ausgeschlossen werden. Um nun die Fehler, die man beim Inkraftsetzen des NFA nicht berücksichtigt hat, mindestens in einem bestimmten Rahmen ausgleichen zu können, schlagen wir Ihnen eine Anpassung des Filag vor, und zwar dort, wo es um eine Korrektur von Fehlern geht, die zeitlich beschränkt wirken, und dort, wo es wirklich um Auswirkungen geht, die für den betreffenden Kanton erheblich sind. Wir hatten in den letzten zwei Jahren gewisse Beispiele, bei denen man gesehen hat, dass Ausgleichsmodalitäten notwendig sind. Wir schlagen Ihnen dies jetzt für das Filag auch vor.

Wir haben im Zusammenhang mit der Erstellung des Wirksamkeitsberichtes auch festgestellt, dass der Vorsatz, den wir gefasst hatten - nämlich ein haushaltneutraler Übergang ins neue System -, nicht ganz funktioniert hat: dass es in der Globalbilanz zu einer finanziellen Mehrbelastung von 100 Millionen Franken pro Jahr oder 400 Millionen Franken über vier Jahre zulasten der Kantone gekommen ist, dass die Nettobelastung der Kantone im Übergangsjahr mit Aufgabenfinanzierungsentflechtung und Wegfall der Finanzkraftzuschläge nicht ganz mit dem identisch ist, was man ausgeglichen hat. Wir haben im Sinne einer Verständigungslösung mit den Kantonen vereinbart - das beantragen wir Ihnen jetzt auch -, dass wir ihnen diese 100 Millionen Franken pro Jahr künftig in der Globalbilanz, also beim Ressourcen- und Lastenausgleich, zusätzlich ausgleichen; plus 12 Millionen Franken pro Jahr an Zinszahlungen für die letzten vier Jahre, in denen die Globalbilanz eben nicht ausgeglichen war.

Insgesamt beläuft sich das Ausgleichsvolumen des NFA 2011, das ist Ihnen bekannt, auf 4,5 Milliarden Franken.

Der Nationalrat ist der Auffassung, dass die 112 Millionen Franken, die wir Ihnen jetzt beantragen, ganz dem soziodemografischen Lastenausgleich zugute kommen sollen und nicht entsprechend den fehlenden Beträgen im Ressourcenausgleich und im Lastenausgleich proportional zugeteilt werden sollen. Wenn man es genau anschaut, dann sieht man, dass im Ressourcenausgleich pro Jahr rund 82 - 81,2 - Millionen Franken und im Lastenausgleich rund 30 Millionen Franken fehlen; das könnte mit diesen 112 Millionen Franken jetzt ausgeglichen werden. Wenn man dem Beschluss des Nationalrates folgt, wird alles dem soziodemografischen Lastenausgleich zugewendet. In den Genuss dieses Betrages kommen dann die Kantone Zürich, Basel-Stadt, Waadt und Genf; alle anderen Kantone würden von diesen Beträgen natürlich nicht profitieren. Das ist nicht globalbilanzkonform, das entspricht nicht dem, was man mit den Kantonen vereinbart hat. Es entspricht auch nicht dem System, bei dem man eben abgemacht hat, dass man dafür sorgt, dass die Globalbilanz ausgeglichen ist.

Vielleicht noch etwas zum Verhältnis der verschiedenen Töpfe. Die gesamte Dotation der Lastenausgleichsmittel soll ja je zur Hälfte auf den soziodemografischen Lastenausgleich und auf den geografisch-topografischen Lastenausgleich fallen. Man war sich bereits im Jahr 2007, als man das für 2008 vorbereitet hat, bewusst, dass die Beträge nicht der effektiven Höhe der beiden Typen von Sonderlasten entsprechen. Daran hat sich in den letzten drei Jahren nichts geändert, das möchte ich betonen; diese Diskussion muss also immer noch auf den gleichen Grundlagen geführt werden wie in den Jahren 2005 bis 2007. Man hat damals den topografisch-geografischen Lastenausgleich als Ersatz für den wegfallenden Berggebietsindex im Finanzkraftindex installiert. Im Nachhinein hat man dann zu Recht gesagt, dass es auf der anderen Seite auch sozidemografische Lasten gibt, die man ebenfalls in irgendeiner Form ausgleichen muss; der Anspruch war aber nie der, dass das entsprechend der effektiven Höhe der Kosten geschehen soll. Ein wichtiges Element war auch die Tragbarkeit der Kosten, die Tragbarkeit der Sonderlasten für einen bestimmten Kanton.

Wovon hängt die Tragbarkeit der Sonderlasten ab? Da sind natürlich die Zusammensetzung der Bevölkerung in einem Kanton, die Zusammensetzung der Lasten, die effektiv anfallen, aber auch die möglichen Einnahmen aus Unternehmen zu nennen. Nur schon gestützt auf Steuerdaten - d. h. auf eine Untersuchung aus dem Jahre 2006, bei der man ermittelt hat, wie sich die Bevölkerungsgruppen in einem Kanton zusammensetzen -, erkennen Sie in etwa die Steuerkraft und die Möglichkeiten in Bezug auf die Tragbarkeit der Lasten. Im Jahre 2006 haben beispielsweise im Kanton Zug 15,6 Prozent sogenannt arme Leute gewohnt, 32,3 Prozent waren Reiche und 52,1 Prozent kamen aus dem Mittelstand. Im Kanton Zürich waren es 17 Prozent Arme, 26,7 Prozent Reiche und 56,3 Prozent Leute aus dem Mittelstand. Von der anderen Seite, von den Kantonen, bei denen man hohe [PAGE 543] Sonderlasten ausgleicht, nenne ich zwei: Der Kanton Graubünden hatte 30,9 Prozent Arme, 14,0 Prozent Reiche und 55 Prozent Leute aus dem Mittelstand; der Kanton Wallis hatte 32,8 Prozent Arme, 11,6 Prozent Reiche und 55,7 Prozent Leute aus dem Mittelstand.

Anhand dieser Zahlen sehen Sie auch, wie es sich mit der Steuerkraft verhält und mit der Möglichkeit, in einem Kanton etwas umzusetzen. Ganz abgesehen davon sind natürlich auch die Unternehmen unterschiedlich verteilt und werfen unterschiedliche Erträge ab. Man kann also abschätzen, wie sich das mit der Tragbarkeit der Lasten verhält. Dessen war man sich bewusst, als man den NFA eingeführt hat; man war sich bewusst, dass die Möglichkeiten der Kantone, neben den tatsächlichen Lasten, unterschiedlich sind.

Wenn man jetzt den soziodemografischen Lastenausgleich aufstocken will - darüber kann man sicher diskutieren -, dann kann man das in der heutigen finanziellen Situation wohl nur tun, indem man den topografisch-geografischen Lastenausgleich um den entsprechenden Betrag reduziert bzw. dort einen Ausgleich macht. Ich denke aber nicht, dass das heute der richtige Weg ist; man müsste sich wohl eher überlegen, ob man zusätzliche Mittel für den soziodemografischen Lastenausgleich zur Verfügung stellen könnte.

Der NFA ist seit dem 1. Januar 2008 integral in Kraft. Er ist eine Föderalismusreform, die an sich - ich sage: an sich - zu dem geführt hat, was wir beabsichtigt haben und was das Ziel sein sollte, nämlich zu einer Verringerung der kantonalen Unterschiede bei der finanziellen Leistungsfähigkeit. Das heisst aber nicht - da stimme ich den Zahlerkantonen natürlich zu -, dass er die schwachen Kantone dazu bewegen soll, unbeschränkt Steuerdumping zu betreiben und mit den Steuern herunterzufahren. Das würde in diesem Bereich zu einer Ungleichheit gegenüber den anderen Kantonen führen. Dieses System wird sich aber von selbst einpendeln, weil ja die Kantone, die mit den Steuern herunterfahren, dadurch nicht mehr Mittel aus dem Finanzausgleich generieren. Sie erhalten nur so viele Mittel, wie sie nicht selber zu erbringen vermögen - also nicht so viele, wie sie nicht selbst erbringen wollen, sondern wie sie nicht selber erbringen können. Das wird sich also ausgleichen, wenn die Kantone feststellen, dass sie ihre Aufgaben erfüllen müssen; das wird sich in den nächsten drei, vier Jahren einpendeln; jeder Kanton muss seine Aufgaben mit den Mitteln erfüllen, die er hat.

Mit dem NFA war eine Steigerung der Effizienz bei der Aufgabenerfüllung möglich. Man sieht jetzt, dass die interkantonalen Vereinbarungen mit dem Lastenausgleich viel mehr greifen - und auch noch mehr greifen müssen. Da wird deutlich, dass das nicht zulasten derjenigen Kantone geht, die die Infrastrukturen anbieten, sondern dass sich die Umliegerkantone, die profitieren, tatsächlich auch mehr und mehr beteiligen. Auch das ist im Sinne des NFA.

Ich bitte Sie, auf diese Vorlage einzutreten und sie im Sinne des Entwurfes des Bundesrates gutzuheissen.