Sommaruga Simonetta · Bundesrat · 2011-12-06

Wortprotokoll

Die Verfassungsgerichtsbarkeit ist für die Schweiz nichts Neues. Heute kann jeder Bürger und jede Bürgerin den Entscheid einer Behörde anfechten und eine Verfassungsverletzung rügen. Diese Rüge wird von einem Gericht beurteilt, und allenfalls wird der Entscheid dann aufgehoben.

Artikel 190 der Bundesverfassung sieht jedoch eine einzige Ausnahme vor. Wenn nämlich die Verfassungswidrigkeit in einem Bundesgesetz begründet ist, sind dem Gericht die Hände gebunden. Es wurde heute mehrmals die Frage gestellt, ob es denn überhaupt ein Problem sei, dass dem Gericht die Hände gebunden seien. Ich muss dazu sagen: Ja, das ist ein Problem, und das war auch in der Vergangenheit immer wieder ein Problem. Das war ja auch der Grund, weshalb sich einzelne Bürgerinnen und Bürger an den Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte in Strassburg gewendet, dort eine Klage eingereicht und auch immer wieder Recht bekommen haben. Daraufhin musste der Gesetzgeber das entsprechende Gesetz ändern. Interessant in diesem Zusammenhang und an der Diskussion, die Sie im Zusammenhang mit der heutigen Vorlage führen, ist, dass in diesen Fällen das Urteil bzw. der Entscheid eines sogenannten fremden Richters akzeptiert wird. Hingegen akzeptiert man heute mit Artikel 190 der Bundesverfassung nicht, dass eigene Richter über diese wichtigen Fragen entscheiden dürfen.

Die "Quasi-Immunität" der Bundesgesetze geht - wir haben es heute mehrfach gehört - auf die Bundesverfassung von 1874 zurück. Die Regelung hat seit ihrem Bestehen für Kontroversen gesorgt; die Kontroversen sind also nicht erst heute im Zusammenhang mit den parlamentarischen Initiativen, die Sie diskutieren, entstanden. Es kommt dazu - auch das hat man heute Morgen mehrfach gehört -, dass sich die Verhältnisse, unter denen Artikel 190 der Bundesverfassung angewandt wird, gewandelt haben. Der Wortlaut von Artikel 190 der Bundesverfassung entspricht heute einfach nicht mehr dem rechtlichen Alltag.

Angesichts dieser Entwicklungen schlug der Bundesrat bereits 1996 in seiner Botschaft über eine neue Bundesverfassung, und zwar im Teil Justizreform und nicht im Rahmen der Nachführung, selber vor, die Verfassungsgerichtsbarkeit auf Bundesgesetze auszudehnen. Die Änderung kam damals nicht zustande, obwohl sich die eidgenössischen Räte schon damals über den Wortlaut einer neuen Regelung einig waren. Sie waren sich nur über das Vorgehen im Hinblick auf die Volksabstimmung nicht einig.

Die Kommission für Rechtsfragen Ihres Rates schlägt jetzt eine einfache Lösung vor, nämlich die schlichte Aufhebung von Artikel 190 der Bundesverfassung. Für diese Lösung spricht die Logik. Üblicherweise geht ja das höherrangige Recht dem tieferrangigen Recht vor, und genau dieses Prinzip würde man nun konsequent und ohne Ausnahme anwenden. Der Bundesrat hat, wie Ihre Kommission auch, untersucht, ob diese einfache und logische Lösung auch einer genaueren Prüfung standhält, und ist dabei zum Ergebnis gekommen, dass der Vorschlag Ihrer Kommission vertretbar ist. Deshalb unterstützt der Bundesrat den Vorschlag Ihrer Kommission.

Der Bundesrat ist auch, wie Ihre Kommission, der Auffassung, dass in Bezug auf Bundesgesetze nur eine konkrete Normenkontrolle zugelassen werden soll, das heisst, ein Bundesgesetz soll nur im konkreten Anwendungsfall überprüft werden können. Eine abstrakte Normenkontrolle lehnt der Bundesrat ab. Einzig könnte man allenfalls den Kantonen ein Antragsrecht auf eine abstrakte Normenkontrolle einräumen. Die Kantone könnten damit direkt beim Bundesgericht klagen, wenn ein Bundesgesetz ihre verfassungsmässigen Kompetenzen verletzt. Aber über die Schaffung einer solchen Ausnahme müsste der Gesetzgeber entscheiden.

Ihre Kommission schlägt zweitens vor, die Kompetenz zur Überprüfung von Bundesgesetzen auf ihre Verfassungsmässigkeit nicht allein dem Bundesgericht vorzubehalten, sondern allen rechtsanwendenden Behörden zu gewähren. Man bezeichnet eine solche Regelung als diffuses System. "Diffus", das muss ich betonen, bedeutet hier nicht "unklar" oder "schwammig", sondern bedeutet, dass die Prüfungskompetenz eben verteilt ist und nicht auf ein einziges Gericht konzentriert ist. Das diffuse System kennen wir heute bereits; es kommt bei der Überprüfung von kantonalen Erlassen und von eidgenössischen Verordnungen zur Anwendung.

Eine besondere Aufmerksamkeit verdient noch die Frage, ob eine Aufhebung von Artikel 190 der Bundesverfassung das Verhältnis zwischen Landesrecht und Völkerrecht verändern würde. Die Kommission hält in ihrem Bericht fest, dass das nicht der Fall ist. Der Bundesrat teilt diese Auffassung.

Nun noch zum Einwand, den man im Zusammenhang mit der Erweiterung der Verfassungsgerichtsbarkeit am häufigsten hört: Er lautet, dass politische Entscheide damit vermehrt von Gerichten statt vom Parlament gefällt würden. Dazu möchte ich Folgendes sagen: Immerhin ist die Bundesverfassung mit der doppelten Zustimmung von Volk und Ständen demokratisch sehr stark abgestützt und auch entsprechend legitimiert. Diesem Willen zum Durchbruch zu verhelfen ist ein wichtiger Bestandteil demokratischen und rechtsstaatlichen Handelns. Indem die richterliche Prüfung auf konkrete Anwendungsfälle beschränkt wird, werden die Gerichte nur diese Fälle entscheiden und nicht Bundesgesetze ganz oder teilweise aufheben können. Die Bevorzugung des diffusen Systems gewährleistet ausserdem, dass nicht ein einziges, übermächtiges Verfassungsgericht sozusagen als Gegenpol zum Parlament geschaffen wird, wie man das zum Beispiel in Deutschland kennt. Vielmehr werden die Behörden und Gerichte, wie in anderen Rechtsanwendungsfragen auch, zu einem Dialog verpflichtet - natürlich innerhalb der Hierarchie des Rechtsmittelsystems.

Ich komme noch zu einem letzten Punkt: Die Konkretisierung der Bundesverfassung ist in erster Linie Aufgabe des Gesetzgebers. Dieses Recht und diese Pflicht des Gesetzgebers werden bei einer Aufhebung von Artikel 190 der Bundesverfassung nicht geschmälert. Hingegen kann mit diesem Schritt sichergestellt werden, dass die Bürgerinnen und Bürger sowie die Kantone in jedem Fall ihre in der Verfassung garantierten Rechte in Anspruch nehmen können - unabhängig davon, ob ein Bundesgesetz von der Verfassung abweicht oder nicht.

Unter diesen Umständen kann dem Antrag der Mehrheit der Kommission auf Aufhebung von Artikel 190 der Bundesverfassung aus Sicht des Bundesrates zugestimmt werden.