Widmer-Schlumpf Eveline · Bundesrat · 2012-06-14

Wortprotokoll

Wir haben es gehört: Nur ein integrer Finanzplatz geniesst das Vertrauen der Finanzmarktteilnehmer, verfügt auch international über einen guten Ruf und trägt damit auch zu einer positiven Entwicklung der schweizerischen Volkswirtschaft bei. Ein wichtiger Beitrag zur Wahrung und zur Förderung der Transparenz und der Integrität des Finanzplatzes Schweiz ist sicher eine konsequente und den internationalen Regelungen Rechnung tragende Bekämpfung von marktmissbräuchlichen Verhaltensweisen. Solche Verhaltensweisen werden hauptsächlich auf der Ebene des Strafrechts und auf der Ebene des Aufsichtsrechts geregelt. Die geltenden Bestimmungen, die wir zur Bekämpfung von Marktmissbrauch haben, sind teilweise unzureichend. Das ist denn auch der Grund für diese Revision.

Wir haben heute im Strafrecht "Mängel", das heisst nichtgenügende Regelungen des Straftatbestandes des Insiderhandels. Er ist heute in Artikel 161 StGB unpräzise geregelt und im Vergleich mit der EU zu eng gefasst. Die Umsetzung der Gafi-Empfehlungen erfordert eine Ausgestaltung der Straftatbestände des Insiderhandels und der Kursmanipulation als Verbrechen. Heute sind diese Tatbestände bei uns als Vergehen formuliert und statuiert. Der geltende Artikel 41 des Börsengesetzes sieht bei vorsätzlicher Verletzung der Pflicht zur Offenlegung von Beteiligungen keine Höchstbusse vor. Das ist rechtsstaatlich nicht unproblematisch. Im Extremfall könnten Bussen in Milliardenhöhe ausgesprochen werden, was dem Unrechtsgehalt der Tat ja nicht entsprechen würde und eben auch fragwürdig ist. Die Durchsetzbarkeit der Pflicht zur Unterbreitung eines öffentlichen Kaufangebotes ist ungenügend. Es fehlen strafrechtliche Sanktionsmöglichkeiten. So weit der strafrechtliche Teil.

Im aufsichtsrechtlichen Teil gibt es heute auch "Mängel". Insiderhandel und Marktmanipulation sind in der Schweiz im Unterschied zum EU-Raum aufsichtsrechtlich nicht für sämtliche Marktteilnehmer verboten, sondern nur für die Marktteilnehmer, die der Beaufsichtigung durch die Finma [PAGE 1139] unterstehen. Dadurch wird die Funktionsfähigkeit des Marktes nicht ausreichend gewährleistet, und die Marktteilnehmer werden auch nicht hinreichend geschützt. Das ist eine Diskrepanz zum Recht der EU und damit auch ein Standortnachteil für die Schweiz.

Der Anwendungsbereich der Bestimmungen über die Offenlegung von Beteiligungen und über öffentliche Kaufangebote ist zu eng gefasst. Sie gelten heute nur für Beteiligungen an schweizerischen Gesellschaften und nicht auch für Beteiligungen an ausländischen Gesellschaften. Das beeinträchtigt den Schutz der Marktteilnehmer. Die Durchsetzbarkeit der Pflicht zur Offenlegung von Beteiligungen ist unzureichend. Die Pflicht gilt zwar für sämtliche Marktteilnehmer. Die Finma kann jedoch nur gegenüber ihren Beaufsichtigten aufsichtsrechtliche Massnahmen ergreifen.

Weiter vermag die im geltenden Recht vorgesehene Zuständigkeit des Zivilgerichtes für die Stimmrechtssuspendierung nicht zu überzeugen. Eine vorsorgliche Stimmrechtssuspendierung wird so gut wie nie ausgesprochen, und eine definitive Stimmrechtssuspendierung ist unverhältnismässig. Problematisch ist im Übrigen, dass die Stimmrechtssuspendierung durch den Zukauf von Beteiligungen umgangen werden kann.

Im Bereich des Übernahmewesens schliesslich ist vor allem die Möglichkeit zur Bezahlung einer Kontrollprämie problematisch. Darauf werden wir in der Detailberatung noch zu sprechen kommen.

Was sind die Grundzüge und auch die Vorteile der Vorlage im Bereich des Strafrechts? Wir haben im Bereich der Börsendelikte und des Marktmissbrauchs eine Expertenkommission eingesetzt, die ihren Bericht im Jahr 2009 abgeliefert hat. Gestützt auf diesen Bericht und auch auf die Ergebnisse des Vernehmlassungsverfahrens schlägt Ihnen der Bundesrat mit dieser Vorlage verschiedene Massnahmen vor, mit denen die bestehenden Mängel beseitigt werden sollen.

Der Straftatbestand des Insiderhandels wird ausgedehnt und auch präzisiert. Hervorzuheben ist, dass Insiderhandel neu für jedermann verboten sein soll; Sondereigenschaften wird es nicht mehr geben. Weiter wird der Begriff der Insiderinformation neu ausdrücklich definiert. Er umfasst unzweideutig auch Informationen, welche sich nicht auf ein Unternehmen beziehen, das heisst auf sogenannt unternehmensexterne Informationen, wie beispielsweise Informationen über Anlagestrategien oder bevorstehende Terroranschläge; als Beispiel sei der Kauf von Put-Optionen von Fluggesellschaften kurz vor 9/11 erwähnt. So macht sich beispielsweise zukünftig eine Person, die ihre Kenntnisse von Kundenaufträgen zu vorgängigen, gleichlautenden Eigengeschäften ausnützt, ohne Ausnahme strafbar.

Im Weiteren werden als Verbrechen ausgestaltete, qualifizierte Tatbestände des Insiderhandels und der Kursmanipulation geschaffen. Das sind Delikte, die als Vortaten zur Geldwäscherei qualifiziert sind. Die Regelung der Straftatbestände des Insiderhandels und der Kursmanipulation bezweckt die Gleichbehandlung der Anleger am Börsenmarkt und die Funktionsfähigkeit der Börse. Die beiden Straftatbestände werden aus dem Strafgesetzbuch herausgelöst und neu im Börsengesetz geregelt, wo sie auch hingehören. Die Zuständigkeit für die strafrechtliche Verfolgung und Beurteilung des Insiderhandels und der Kursmanipulation - das wurde bereits gesagt - wird von den kantonalen Behörden an die Bundesanwaltschaft und an das Bundesstrafgericht übertragen. Damit kann man das Know-how konzentrieren und auch eine einheitliche Rechtsanwendung in diesem nicht einfachen Gebiet garantieren. Die Höchstbusse bei vorsätzlicher Verletzung der Pflicht zur Offenlegung wird geregelt und neu bei 10 Millionen Franken festgelegt. Die Nichtbefolgung einer rechtskräftig festgestellten Pflicht zur Unterbreitung eines öffentlichen Kaufangebots wird neu strafrechtlich sanktioniert.

Ich komme noch zu den Grundzügen der Vorlage mit Bezug auf die Aufsicht; das eine ist die strafrechtliche, das andere die aufsichtsrechtliche Regelung. Mit Bezug auf das Aufsichtsrecht werden Insiderhandel und Marktmanipulation für sämtliche Marktteilnehmer verboten. Die Durchsetzung der Pflicht zur Offenlegung von Beteiligungen - also der Meldepflicht für qualifizierte Beteiligungen - wird ausgebaut und verbessert.

Die Finma erhält die Kompetenz, bei hinreichenden Anhaltspunkten für eine Meldepflichtverletzung als ersten Schritt im Sinne einer vorsorglichen Massnahme eine Stimmrechtssuspendierung auszusprechen. Um zu verhindern, dass die Stimmrechtssuspendierung durch den Kauf von neuen Beteiligungen umgangen wird, hat sie neu auch die Möglichkeit, ein Zukaufsverbot auszusprechen; das ist bei der heutigen Regelung nicht der Fall. Aus Gründen der Verhältnismässigkeit sind beide Massnahmen aufzuheben, sobald die Finma festgestellt hat, dass die betroffene Person ihrer Meldepflicht nachgekommen ist bzw. dass die Meldepflicht nicht verletzt worden ist. Stellt die Finma eine Meldepflichtverletzung fest, kann sie in einem zweiten Schritt neu auch gegenüber Marktteilnehmern, die nicht zu den Beaufsichtigten zählen, gewisse weitere Aufsichtsinstrumente einsetzen. In einem dritten Schritt - das ist die ganze Kaskade - sanktioniert schliesslich der Strafrechtsdienst des EFD einen vorsätzlichen Verstoss gegen die Meldepflicht zusätzlich mit einer Busse von bis zu 10 Millionen Franken; bei Fahrlässigkeit beträgt die Busse bis zu 1 Million Franken.

Der Anwendungsbereich der Bestimmungen über die Offenlegung von Beteiligungen und über öffentliche Kaufangebote wird ausgedehnt, und im Bereich des Übernahmewesens wird die Möglichkeit zur Bezahlung einer Kontrollprämie abgeschafft. Das ist zumindest im Moment der Stand der Dinge. Nach Ihrer Diskussion werden wir sehen, wo wir hier stehen.

Ich komme zum Fazit: Mit der Vorlage werden Normen geschaffen, die marktmissbräuchliches Verhalten effizient sanktionieren und internationalen Regelungen Rechnung tragen. Damit wird der Schutz der Marktteilnehmer verbessert und gleichzeitig die internationale Wettbewerbsfähigkeit des Schweizer Finanz- und Börsenplatzes gestärkt. Zudem wird sich die Vorlage - davon sind wir überzeugt - positiv auf die schweizerische Volkswirtschaft auswirken.

Ich möchte Sie bitten, auf die Vorlage einzutreten.