Inderkum Hansheiri · Ständerat · 2003-03-04

Wortprotokoll

Reformen sind nicht Selbstzweck. Sie sind dann und nur dann erforderlich, wenn ein entsprechender Handlungsbedarf besteht, und sie sind so auszugestalten, dass die Defizite, die ausgemacht werden, behoben werden können. Demzufolge stellt sich bei der Staatsleitungsreform, deren Kern ja eine Reform der Regierung ist, die Frage, ob Reformbedarf besteht und, wenn ja, wie die Reform zu erfolgen hat. Über die Frage des Reformbedarfs als solchen bestand, wie Sie gehört haben, in der Kommission Einigkeit, nicht aber - dies zeigt auch die Fahne - über die Wege dahin. Nach meiner vollen Überzeugung bestehen die Defizite, die heute und übrigens schon seit längerer Zeit auszumachen sind - da bin ich mit Kollege Briner absolut einig, und es wird übrigens auch vom Bundesrat so gesagt -, darin, dass der Bundesrat offensichtlich nicht in der Lage ist, seine ihm von der Verfassung zugewiesene Rolle und seine Aufgaben als das eigentliche, als das kreativ-strategische Führungsorgan unseres Landes in der gewünschten, ja in der erforderlichen Qualität wahrzunehmen und zu erfüllen.

Dies mag zum Teil zwar nicht institutionell bedingt sein, grösstenteils liegen aber die Gründe zweifelsohne ausserhalb des personell Bedingten. Die Staatsgeschäfte haben nicht nur quantitativ stark zugenommen; sie sind vor allem auch aufgrund der gesellschaftlichen Entwicklungen, aber auch der stets zunehmenden internationalen Verflechtung und Globalisierung immer komplexer geworden. Mit dieser Entwicklung ist auch einhergegangen, dass die Verwaltung gegenüber der Regierung, aber auch gegenüber dem Parlament stets an Macht dazugewonnen hat.

Was bedeutet nun die staatsrechtliche und staatspolitische Stellung des Bundesrates als des obersten strategischen Führungsorgans konkret? Sie bedeutet, dass der Bundesrat, ausgehend von den Staatszielen unserer Bundesverfassung, die Strategien der wichtigsten Politikbereiche zu definieren, diese zu einer Einheit zusammenzuführen, Zielkonflikte aufzuzeigen, entsprechende Gewichtungen und Prioritäten vorzunehmen, Abhängigkeiten und sonstige Zusammenhänge sowie andere politisch relevante Einflüsse aufzuzeigen hat. Nicht unerwähnt darf in diesem Zusammenhang bleiben, dass auch dem Parlament im strategischen Bereich Aufgaben zukommen: Die Regierungsfunktion oder - wenn Sie so wollen - die Staatsleitung steht Bundesrat und Parlament gemeinsam zu; beide haben je einen eigenen Anteil an der komplexen Aufgabe der Gesamtleitung des Staates, wie Professor Bernhard Ehrenzeller im neuesten Kommentar zur Bundesverfassung schreibt.

Deshalb hat die Staatsleitungsreform zwangsläufig auch einen Bezug zum Parlament, insbesondere was dessen [PAGE 17] Information anbetrifft, und zwar nicht verstanden in einem engeren, alltäglichen Sinn, sondern was die eigentliche politische Tätigkeit anbetrifft. Es geht um die Information im Zusammenhang mit Berichten, zum Beispiel über Aussenpolitik, über Sicherheitspolitik, aber auch um Informationen im Zusammenhang mit Botschaften zu konkreten Geschäften. Es gilt sicherzustellen, dass das Parlament seine Funktion als Steuerungsorgan ausüben kann.

Die Staatsleitungsreform hat aber auch einen Bezug zur Verwaltung. Deren Macht - es wurde bereits erwähnt, und ich habe es auch angedeutet - hat in den letzten Jahren zweifellos stets zugenommen und buchstäblich eine Eigendynamik entwickelt. Es ist nicht Sache der Verwaltung, Politik zu machen; die Verwaltung hat eine dienende Funktion, in erster Linie gegenüber dem Bundesrat, aber auch gegenüber dem Parlament. Man muss sich auf die Darlegungen und Auskünfte der Verwaltung verlassen können, sowohl punkto Richtigkeit als auch punkto Vollständigkeit.

Nun stellt sich also die Frage, wo wir bei der Reform den Hebel ansetzen sollen und wollen. Lösen wir das Problem, indem wir die Zahl der Bundesräte einfach von sieben auf neun erhöhen, und dies selbst mit einer Verstärkung des Bundespräsidiums, die ja unbestritten ist, oder indem wir den Bundesrat als Kollegialbehörde, als kollektives Führungsorgan stärken, damit er die genannte und umschriebene Rolle und die damit verbundenen Aufgaben effizienter und damit auch besser erfüllen kann, nämlich eben im Sinne eines Zusammenfügens des departementalen Denkens und Handelns zu einer kohärenten, gesamtheitlichen Führungspolitik?

Ich bin klar für den zweiten Weg, auch wenn er schwieriger zu kommunizieren ist - das gebe ich gerne zu. Ich vertrete dabei ebenfalls die Lösung der Mehrheit. Diese lehnt sich stark an das Modell des Bundesrates mit Delegierten Ministern an. Sie unterscheidet sich von diesem allerdings nicht nur durch den Namen und die Stärkung des Bundespräsidiums, sondern der entscheidende Unterschied ist, dass die Stellvertreterinnen und Stellvertreter ausnahmsweise - ich verweise auf Artikel 177 Absatz 1 der Vorlage 1 und auf Artikel 18 Absatz 1bis der Vorlage 2 - den Bundesrat oder die Bundesrätin, deren Stellvertreter sie sind, auch im Bundesrat vertreten können, und zwar mit Stimmrecht.

Der Bundesrat wehrt sich - und zwar vehement, Sie werden das heute zur Kenntnis nehmen können - gegen dieses Stimmrecht in Ausnahmefällen. Ich sehe diese Problematik nicht so. Denn:

1. Eine substanzielle Entlastung der Mitglieder des Bundesrates - und das wollen wir ja, und das will auch der Bundesrat, damit sich dieser dann effektiv den eigentlichen Regierungsgeschäften widmen kann - setzt voraus, dass die Stellvertreterinnen und Stellvertreter staatsrechtlich eine angemessen hohe Stellung haben. Diese Stellung würde natürlich ohne Zweifel erhöht, wenn die Stellvertreterinnen und Stellvertreter ausnahmsweise im Bundesrat auch das Stimmrecht hätten.

2. Das Korrelat hierzu ist eine entsprechende staatsrechtliche Legitimation dieser Stellvertreterinnen und Stellvertreter durch das Parlament. Diese ist klar gegeben, indem die Stellvertreterinnen und Stellvertreter durch das Parlament, und zwar einzeln, bestätigt werden müssen.

3. Die Stellvertreterinnen und Stellvertreter - ich sage das mit Blick auf das Stimmrecht, das ausnahmsweise ausgeübt werden kann - haben eine angemessene Nähe zum Bundesrat oder zur Bundesrätin, den oder die sie vertreten, denn sie werden ja vom Bundesrat gewählt und dann vom Parlament bestätigt.

Abschliessend: Institutionen sind das eine, was die betroffenen Personen daraus machen, das andere. Ich bin überzeugt, dass mit dem Stellvertretermodell gemäss der Mehrheit institutionell ein Gefäss geschaffen wird, welches den Namen Reform verdient. Wir sollten den Mut zu dieser Reform haben und gleichsam den idealistischen und nicht den pragmatischen Weg beschreiten, also den Pfad einschlagen, den wir als den richtigen erachten, um die ausgemachten Mängel beheben zu können.