Cramer Robert · Ständerat · 2012-11-27

Wortprotokoll

Le 15 mai 2011, le corps électoral du canton de Schwytz a accepté une nouvelle Constitution cantonale, par 18 706 voix contre 12 588. Cela signifie donc que 60 pour cent du corps électoral a ratifié cette nouvelle Constitution. Le 14 juin 2011, quelques jours plus tard, le canton de Schwytz a demandé la garantie fédérale à cette nouvelle Constitution, conformément à la teneur de l'article 51 de la Constitution fédérale.

Par un message du 15 août 2012, le Conseil fédéral propose à l'Assemblée fédérale d'accorder la garantie fédérale à la Constitution du canton de Schwytz, ceci à l'exception de l'article 48 alinéa 3. Une décision visant à ne pas accorder une garantie fédérale ne devant intervenir que de façon totalement exceptionnelle, notre commission a décidé d'examiner de façon très approfondie ce qu'il en était.

Lors d'une première séance de commission, nous avons entendu le Conseil fédéral, représenté par Madame la conseillère fédérale Sommaruga, nous faire part de sa position. En substance, le Conseil fédéral nous a indiqué qu'il avait fait preuve, dans ce cas, d'une retenue tout à fait particulière, mais que, quelle que soit la façon dont on aborde le problème, il apparaissait incontestable que l'article 48 alinéa 3 de la Constitution du canton de Schwytz était contraire au droit fédéral.

Pourquoi cela? Il faut maintenant se référer à cette disposition qui indique que "le Grand Conseil est élu à l'intérieur de chaque circonscription électorale selon le système proportionnel". Or d'après la jurisprudence du Tribunal fédéral, pour que le système proportionnel soit applicable, pour que ce système soit conforme tout particulièrement aux exigences de l'article 34 de notre Constitution qui veut que la libre formation de l'opinion des citoyens et des citoyennes soit protégée et qu'elle soit l'expression fidèle et sûre de leur volonté, il faut qu'en tout cas une liste puisse être soutenue par 10 pour cent des électeurs et que donc 10 pour cent des électeurs puissent avoir la garantie d'obtenir un siège. Si l'on va au-delà de ce seuil de 10 pour cent, nous indique de façon très claire le Tribunal fédéral, cela est incompatible avec le système proportionnel.

Donc la Constitution du canton de Schwytz prévoyant le système proportionnel, elle doit être rédigée de sorte que, dans chacune de ses circonscriptions électorales, il y ait au minimum 10 sièges, de sorte qu'une liste qui obtient 10 pour cent des suffrages puissent avoir la garantie d'avoir un siège.

On est très loin du compte! Dans le canton de Schwytz, et c'est la Constitution schwytzoise qui l'indique, les circonscriptions électorales sont représentées par les communes: chaque commune est une circonscription électorale. Des 30 communes schwytzoises, seules trois ont droit à dix sièges au Grand Conseil. En d'autres termes, pour 27 communes sur 30, les principes posés par le Tribunal fédéral ne sont pas respectés. Et ils ne sont particulièrement pas respectés - s'il est possible d'aller plus loin encore dans la violation du droit - dans les 13 circonscriptions que représentent les communes qui n'ont droit qu'à un seul siège. On comprend bien que si une commune n'a droit qu'à un seul siège, on n'appliquera jamais, en réalité, le système proportionnel, système pourtant expressément prévu par la Constitution schwytzoise; on passe à autre chose, et dans les faits il s'agit d'un système majoritaire.

Voilà en substance les raisons pour lesquelles le Conseil fédéral nous dit qu'il est impossible d'accorder la garantie à l'article 48 alinéa 3 de la Constitution du canton de Schwytz.

Ayant ainsi entendu ces arguments, nous avons décidé de procéder à des auditions et nous avons consacré toute notre séance du 20 novembre 2012 à cette fin. Les autorités du canton de Schwytz, représentées en l'occurrence par le président du Grand Conseil, le conseiller d'Etat en charge du dossier et le président de la commission parlementaire qui avait préparé la nouvelle constitution, nous ont tout d'abord indiqué - et cela est important - que, dans le canton de Schwytz, c'est en connaissance de cause que cette disposition a été adoptée. L'objet du débat sur la nouvelle constitution s'est largement concentré sur la question du mode d'élection du Grand Conseil. C'est à la suite de ce débat, où l'on a largement parlé dans le canton de Schwytz de l'article 48 de la constitution proposée, que 60 pour cent des électeurs, et également 25 communes sur 30, ont accepté cette constitution. C'est donc dire qu'elle a la légitimité d'un vote populaire. A cela s'ajoute, nous ont indiqué les autorités du canton de Schwytz, qu'il n'est pas contraire au droit fédéral de désigner les députés au Grand Conseil dans le cadre d'un système mixte qui aurait tout à la fois des caractéristiques du système majoritaire et des caractéristiques du système proportionnel. C'est ce que prévoirait, à tout le moins de façon implicite, la Constitution du canton de Schwytz, notamment s'agissant des treize arrondissements qui n'ont qu'un seul représentant au Grand Conseil.

Enfin, les autorités du canton de Schwytz nous ont indiqué que la population de ce canton était particulièrement attachée à l'autonomie communale et qu'il était très peu vraisemblable d'imaginer des regroupements de communes qui [PAGE 957] pourraient permettre l'application intégrale du système proportionnel.

Par ailleurs, lors de cette audition, ces autorités en ont profité pour éclaircir un tout petit point qui était une question que se posait à tout le moins un membre de notre commission, qui est celle de la portée de l'article 34 alinéa 1 lettre b et de l'article 35 alinéa 1 lettre a de la Constitution schwytzoise, qui prévoient qu'il est possible de soumettre à un contrôle populaire les conventions internationales ou intercantonales. Il a été précisé qu'il s'agissait bien sûr non pas des conventions qui pourraient être conclues par la Confédération, mais de celles qui pourraient être conclues dans le cadre des prérogatives cantonales.

Après avoir ainsi auditionné les autorités schwytzoises et obtenu ces éclaircissements de leur part, nous avons également procédé à l'audition d'un opposant schwytzois à la nouvelle constitution. Celui-ci nous a indiqué que lui et les personnes qu'il représentait étaient non seulement opposés à l'article 48 alinéa 3, mais également à l'article 48 alinéa 2. L'article 48 alinéa 2 est une disposition qui indique que chaque commune - commune qui forme donc une circonscription électorale - a droit à un siège au moins au Grand Conseil. Cette disposition crée une inégalité extrêmement forte entre les communes puisque la commune de Riemenstalden, qui compte 87 habitants et qui représente 0,06 pour cent de la population du canton, a droit à un siège et qu'il en va de même, pour prendre l'autre extrême, de la commune d'Unteriberg qui compte 2305 habitants. Donc on a droit à la même représentation avec 87 ou 2305 habitants - chaque vote d'un habitant de Riemenstalden comptant pour 25 votes au moins d'un habitant d'Unteriberg. Il y a donc là une inégalité extrêmement forte qui a été mise en évidence.

Par ailleurs, dès l'instant où l'article 48 alinéa 2 de la Constitution schwytzoise prévoit le principe que "chaque commune forme une circonscription électorale" et où l'alinéa 3 du même article ne fait qu'entériner les conséquences de l'alinéa 2 en indiquant que "le Grand Conseil est élu à l'intérieur de chaque circonscription électorale selon le système proportionnel", on voit que ces deux alinéas sont intimement liés. De la sorte, aux yeux de l'opposant schwytzois entendu par la commission, il est difficile de refuser la garantie fédérale à l'alinéa 3 sans refuser également la garantie fédérale à l'alinéa 2.

La commission a ensuite procédé à l'audition de deux juristes de haute volée: Monsieur Arthur Aeschlimann, ancien président du Tribunal fédéral, et Monsieur Pierre Tschannen, professeur de droit public et de droit constitutionnel à l'Université de Berne. En substance, ces deux juristes ont confirmé l'analyse faite par le Conseil fédéral. Aux yeux de ces deux experts, il n'y a aucun doute que la Constitution schwytzoise, à son article 48 alinéa 3, est contraire à la jurisprudence du Tribunal fédéral et que cette disposition, qui prévoit l'élection selon le système proportionnel à l'intérieur de chaque circonscription électorale, est dans les faits totalement inapplicable.

La commission a également interrogé les deux juristes précités quant à l'article 48 alinéa 2. Sur ce point, les personnes entendues étaient de l'avis que l'article 48 alinéa 2 pouvait recevoir la garantie fédérale, mais qu'alors la législation d'application devrait tenir compte de la jurisprudence du Tribunal fédéral. Cela signifie très concrètement qu'il faudra ou regrouper des circonscriptions, ou mettre en place le système "doppelter Pukelsheim", dont nous avons parlé hier à l'occasion de l'examen de la motion Minder 12.3711.

Dans la discussion qui a suivi ces auditions et surtout après avoir entendu les explications très claires des représentants du canton de Schwytz disant qu'il n'était concevable ni d'imaginer des regroupements de circonscriptions ni de renoncer de quelque façon que ce soit à ce qui était prévu avec relativement de clarté à l'article 48 alinéa 2, plusieurs membres de la commission ont hésité à proposer de refuser la garantie fédérale non seulement à l'article 48 alinéa 3, mais aussi à l'article 48 alinéa 2. Finalement, cette proposition n'a pas été faite, en tout cas pas de façon très formelle, mais il a été convenu que le rapporteur se devait d'insister sur la possibilité qu'auront les autorités schwytzoises, dans le cadre d'un réexamen de leur système électoral, de modifier l'article 48 alinéa 2 qui a des liens de connexité forts avec l'article 48 alinéa 3. Cela étant, le choix de la majorité de la commission a été de s'imposer une retenue toute particulière et donc de ne proposer le refus de la garantie fédérale que pour l'article 48 alinéa 3, où il est incontestable qu'il s'agit d'une disposition inapplicable et contraire au droit fédéral.

Pour sa part, la minorité de la commission se rallie à l'argumentation développée par le gouvernement du canton de Schwytz et propose que la garantie fédérale soit accordée sans réserve à la Constitution schwytzoise.

Concernant la décision que vous proposent le Conseil fédéral et la majorité de la commission, il est très important d'indiquer qu'elle n'implique pas que l'article 48 alinéa 3 sera biffé de la Constitution schwytzoise: cette disposition continuera à figurer dans la constitution mais, probablement, il y aura une mention indiquant que cette disposition n'a pas obtenu la garantie fédérale. Quelle en est la conséquence? Eh bien cela implique qu'en cas de recours contre l'application de cette disposition devant le Tribunal fédéral, notre Haute Cour, en respectant le principe de l'indépendance du pouvoir judiciaire, se sentira plus libre pour interpréter la Constitution du canton de Schwytz et examiner ce qu'il en est de système électoral.

Il est particulièrement désagréable d'avoir à proposer le refus de la garantie fédérale à une constitution cantonale. En ma qualité de représentant du canton de Genève, je me sens particulièrement concerné puisque mon canton a eu le triste privilège de s'être vu refuser à deux reprises ces dernières années, que ce soit totalement ou partiellement, l'approbation fédérale lors d'une révision de sa constitution. C'est assez récent: c'était au mois de mars 2007 et au mois de décembre 2008. Ce sont aussi les deux derniers cas où une garantie fédérale a été refusée à une constitution cantonale. Cela n'est guère agréable, et, vous l'imaginez bien, cela n'a pas fait plaisir aux Genevois.

Mais lorsque le doute n'est pas possible, nous avons le devoir de faire en sorte que les principes qui figurent dans notre Constitution fédérale s'appliquent dans tout le pays. Cela fait aussi partie de notre rôle, de notre tâche et de notre devoir d'élus aux Chambres fédérales. Il n'y a pas que des tâches agréables dans cette fonction, il y en aussi quelques-unes qui ne font pas plaisir, ni à soi-même quand on prend la décision, ni aux autres quand celle-ci est appliquée.

C'est à la suite de ces considérations que la commission vous demande, par 7 voix contre 4, comme le Conseil fédéral, d'accorder la garantie fédérale à la Constitution du canton de Schwytz, ceci à l'exception de l'article 48 alinéa 3.