Fournier Jean-René · Ständerat · 2011-12-13

Wortprotokoll

Il vous est proposé aujourd'hui d'entrer en matière, de débattre et - la Commission de politique extérieure l'espère - d'adopter dix arrêtés fédéraux faisant l'objet d'un complément aux conventions contre les doubles impositions entre la Suisse et le Danemark, la Suisse et la Finlande, la Suisse et la France, la Suisse et le Royaume-Uni, la Suisse et le Qatar, la Suisse et le Luxembourg, la Suisse et le Mexique, la Suisse et la Norvège, la Suisse et l'Autriche et enfin la Suisse et les Etats-Unis. En ce qui concerne les Etats-Unis, un rapport complémentaire du Conseil fédéral daté du 8 août 2011 fera également partie du menu principal de notre point à l'ordre du jour.

Le complément proposé aux dix conventions approuvées par l'Assemblée fédérale le 18 juin 2010 en vue d'éviter les doubles impositions doit assurer la conformité de ces conventions à la norme internationale en matière d'échange d'informations à des fins fiscales développée par l'OCDE. Le Forum mondial sur la transparence et l'échange de renseignements à des fins fiscales procède actuellement à un examen de l'application de la norme internationale traitant de l'échange de renseignements à des fins fiscales dans divers pays et vérifie le respect de cette norme. S'agissant de notre pays, il est apparu que les conditions auxquelles une demande d'assistance administrative devrait répondre telles qu'elles sont prévues dans les neuf conventions de double imposition approuvées par l'Assemblée fédérale le 18 juin 2010 sont trop restrictives. Ces conventions ne sont compatibles avec la norme internationale que si les conditions qu'elles posent à une demande d'assistance administrative sont interprétées de manière à ne pas faire obstacle à un échange effectif de renseignements. Pour que ces conditions satisfassent à la norme et afin que la Suisse n'encoure pas le risque de se retrouver sur une liste grise ou noire, le Conseil fédéral nous propose un complément aux conditions applicables aux demandes d'assistance administrative convenues avec ces neuf Etats concernés. Ces conditions adaptées de l'assistance administrative font déjà partie de la convention avec les Etats-Unis - il est important de le savoir.

Cette convention a également été approuvée le 18 juin 2010 par le Parlement. Selon les conditions adaptées, il faut donner suite à une demande d'assistance administrative lorsque l'Etat requérant expose d'abord qu'il ne va pas à la pêche aux renseignements et que, ensuite, cet Etat requérant identifie le contribuable, cette identification pouvant être établie par d'autres moyens que son nom et son adresse et, enfin, que l'Etat requérant indique, dans la mesure où il en a connaissance, le nom et l'adresse du détenteur présumé des renseignements.

Ces conditions adaptées ont déjà fait l'objet de débats approfondis en commission et au conseil à l'occasion de l'adoption par notre Parlement, le 18 juin 2010, de la convention contre les doubles impositions entre la Suisse et les Etats-Unis. La commission en a à nouveau débattu et elle n'a pas reçu d'éléments nouveaux susceptibles de remettre en cause l'approbation par le Parlement de ces conditions adaptées et conformes aux normes internationales, conditions déjà intégrées à la convention liant la Suisse et les Etats-Unis acceptée en juin 2010 par l'Assemblée fédérale.

Ce sont les raisons pour lesquelles la commission vous propose, à une très forte majorité, d'accepter sans modification les neuf arrêtés fédéraux faisant l'objet d'un complément à la convention contre les doubles impositions, soit la convention avec le Danemark où la commission avait décidé à l'unanimité de soutenir ce texte, la convention avec la Finlande, avec le Royaume-Uni, le Qatar, le Luxembourg, la Norvège et l'Autriche. Votre commission vous recommande à l'unanimité d'accepter ces projets.

En ce qui concerne les conventions avec la France ou le Mexique, la commission vous propose, par 10 voix contre 0 et 1 abstention, d'accepter également ces projets. Vous voyez que lorsque ce n'est pas l'unanimité, il n'y a qu'une seule abstention!

La convention de double imposition avec les Etats-Unis est un cas particulier, de par son évolution depuis 1996 et de par la portée de son protocole d'amendement du 23 septembre 2009.

Cette convention a exigé un examen particulier plus approfondi par la commission. L'article 26 de la convention du 2 octobre 1996 avec les Etats-Unis, convention applicable depuis le 1er janvier 1998, prévoit que l'assistance administrative est accordée en cas de fraude et de délits semblables. Dans son arrêt du 5 mars 2009, le Tribunal administratif fédéral a expressément statué qu'il peut s'agir de demandes sans indications de nom ou de données personnelles. Le 23 septembre 2009, un protocole modifiant la convention de 1996 a été signé. Ce protocole dit "d'amendement" permet dès le 23 septembre 2009 d'échanger des renseignements bancaires ainsi que des informations portant sur les droits de propriété, non seulement en cas de fraude fiscale mais également en cas de soustraction fiscale et à des fins de taxation. Le protocole d'amendement a déjà été adopté en Suisse et aux Etats-Unis, il a été soumis au Sénat pour approbation.

Le rapport complémentaire du Conseil fédéral concerne la convention de double imposition avec les Etats-Unis. Ce rapport vise à confirmer que les demandes fondées sur des modèles de comportement définis et ne comportant pas d'indications de nom ou de données personnelles pourront être traitées non seulement en application de la convention de double imposition en vigueur depuis 1996, mais également après l'entrée en vigueur du protocole d'amendement de 2009. C'est-à-dire que ces demandes de renseignement basées sur des modèles de comportement devront être traitées dans le cas de fraude fiscale, conformément à la convention de 1996 en vigueur, mais également dans le cas de [PAGE 1147] soustraction fiscale, conformément au protocole d'amendement de 2009.

Ce rapport complémentaire avait été porté à l'agenda de la session d'automne dernier. Notre Parlement, souvenez-vous, a décidé le 21 septembre dernier, par 29 voix contre 7, de renvoyer le projet en commission. Notre commission doutait alors de la solidité juridique du nouvel arrêté fédéral avec les Etats-Unis et exigeait des éclaircissements à propos du rapport complémentaire du Conseil fédéral.

L'objet a donc été retiré de l'ordre du jour de la séance de notre conseil et a été à nouveau soumis à notre commission.

La commission a procédé le 18 octobre dernier à une nouvelle série d'auditions d'experts. Ont été notamment entendus des représentants d'une grande banque, des représentants des banques cantonales, des représentants de banques privées, le préposé fédéral à la protection des données et à la transparence, le professeur Rainer Schweizer de l'Université de Saint-Gall, Monsieur Michael Leupold de l'Office fédéral de la justice.

De ces différentes auditions des banques notamment, il ressort les points suivants: plus d'une dizaine de banques suisses se trouvent actuellement dans le collimateur des autorités américaines. Bien que ces banques ne puissent pas se voir reprocher des agissements fautifs de même ampleur et de même quantité que ceux qui avaient, à l'époque, été reprochés à UBS, elles font pourtant face aujourd'hui aux mêmes problèmes. Pourquoi? Parce que ces banques ont accepté des dépôts en argent de clients américains, qui pouvait provenir de comptes qui n'avaient pas été dûment déclarés.

De l'avis général, en Suisse, les banques n'ont aucune obligation de contrôler que leurs clients paient correctement leurs impôts sur leurs avoirs et sur les revenus de ces avoirs. Or les autorités américaines ne partagent plus aujourd'hui cette conception traditionnelle. Elles considèrent que la tenue d'un compte et la prise en charge de clients dont les impôts n'ont pas été dûment acquittés constituent déjà en soi une infraction pénale. Les autorités américaines se montrent très agressives à l'encontre de ces clients et de leurs banques. Une telle agressivité est typique du système judiciaire américain, par opposition à la pratique en Suisse.

Dans ce contexte, chaque banque suisse qui a pris en charge des clients américains s'étant soustraits à leurs obligations fiscales doit s'attendre à une enquête pénale de la part de la justice américaine. Il est évident que chaque banque doit assumer la responsabilité des fautes commises par elle ou par ses employés.

Les banques entendues par notre commission ont entamé des pourparlers avec les autorités américaines compétentes. Un accord à l'amiable avec les autorités américaines n'est cependant envisageable que dans la mesure où les autorités suisses leur accordent une entraide judiciaire.

L'échange d'informations relatives aux clients relève, selon la législation actuellement en vigueur, de la juridiction fédérale. Les banques n'ont pas le droit de transmettre les informations relatives aux clients de leur propre chef directement aux autorités américaines.

L'arrêté fédéral concernant un complément à la convention avec les Etats-Unis crée la base légale nécessaire à l'octroi de l'entraide requise par le pays précité et permettrait ainsi un accord à l'amiable entre les autorités américaines et les banques concernées.

Les requêtes groupées sont prévues déjà aujourd'hui selon la convention de 1996 en vigueur dans le cadre de la fraude fiscale, comme l'a confirmé d'ailleurs le Tribunal fédéral. Il est possible que l'OCDE publie ses propres prescriptions en lien avec les requêtes groupées encore durant l'été 2012. Si la Suisse devait ne pas les respecter, elle figurerait de nouveau sur les listes grise ou noire. Les banques soutiennent donc le projet du Conseil fédéral. Si la Suisse n'accorde pas l'entraide judiciaire telle que le prévoit l'arrêté fédéral, les autorités américaines exerceront une pression accrue encore sur les banques concernées et probablement sur d'autres banques suisses au moyen entre autres de plaintes pénales.

Selon toujours ces instituts bancaires, les menaces formulées par les autorités américaines sont réelles et doivent être prises au sérieux. Des plaintes pénales peuvent causer des pertes financières très importantes et même menacer l'existence de certaines banques. Le dépôt de plaintes par les autorités américaines ne peut être empêché que par une résolution à l'amiable du litige fiscal. Or une résolution à l'amiable ne peut intervenir que dans le cadre de l'entraide judiciaire que seule la Confédération peut fournir.

A la suite de ses auditions, la Commission de politique extérieure arrive à la conclusion qu'il y a vraiment nécessité d'agir et que celle-ci doit s'orienter vers la recherche d'une solution globale pour l'ensemble des établissements bancaires actuellement concernés et qui pourraient encore l'être à l'avenir. A l'instar du Conseil fédéral, la commission estime que cette solution globale passe effectivement par la création d'une base légale devant permettre l'entraide judiciaire, celle-ci ouvrant ainsi la porte à des accords à l'amiable avec les autorités américaines.

Dans le cadre de la discussion par article de l'arrêté fédéral concernant un complément à la convention contre les doubles impositions entre la Suisse et les Etats-Unis, la commission a émis diverses considérations.

Dans le préambule, la commission a discuté de l'appréciation du Conseil fédéral qui, afin d'assurer la continuité de la pratique judiciaire en ce qui concerne l'autorisation des demandes fondées sur des modèles de comportement définis, propose de mentionner expressément ce rapport complémentaire dans le préambule de l'arrêté fédéral.

La commission, par 9 voix contre 3, partage également cette appréciation. Nous y reviendrons un peu plus tard.

A l'article 1, le projet d'arrêté reprend, aussi bien pour le contribuable concerné que pour le détenteur des renseignements et ses collaborateurs, les conditions fixées dans le rapport complémentaire concernant les neuf autres conventions qui, rappelons-le, n'ont pas posé de problèmes particuliers à la commission.

Une minorité de la commission propose à l'article 1a de décrire de manière plus détaillée les types de comportements susceptibles de répondre favorablement aux conditions exigées afin que le requérant puisse obtenir du pays requis les renseignements désirés. Vous trouvez la rédaction détaillée de cette proposition de la minorité à l'article 1a dans le dépliant.

La majorité de la commission a été sensible à l'argumentation du Conseil fédéral pour lequel il ne semblait pas judicieux de tenter d'apporter des descriptions de comportements, disons-le, laborieuses, trop détaillées et finalement incomplètes et restrictives dans l'arrêté même. D'ailleurs, il ressort des documents remis et des discussions menées jusqu'ici qu'il n'y a pas d'exemples concrets définitifs de modèles de comportement reconnus pouvant servir de base à l'octroi d'une assistance administrative pour un groupe de clients bancaires.

La majorité de la commission est d'avis que la référence au rapport complémentaire dans le préambule de l'arrêté couplée au nouvel article 1bis introduit par la commission suffit à préciser et à cadrer juridiquement de façon efficiente les conditions d'échange de renseignements à des fins fiscales, tout en assurant la conformité de celles-ci à la norme internationale développée par l'OCDE. L'article 1bis stipule qu'une demande ne peut être satisfaite que si le client d'une banque adopte un comportement laissant supposer une soustraction d'impôt. L'identification des contribuables ne peut toutefois s'effectuer de cette manière que si le détenteur des renseignements ou ses collaborateurs ont contribué notablement à ces modèles de comportement.

La simple fourniture de prestations bancaires ordinaires ne répond pas à ce critère. Ainsi, pour pouvoir obtenir une réponse favorable à leur requête de renseignements, les Etats-Unis doivent d'abord exposer qu'ils ne vont pas à la pêche aux renseignements, qu'ils identifient dans la mesure du possible, par le nom et l'adresse, le détenteur présumé des renseignements, qu'ils identifient le contribuable - cette identification pouvant être établie par d'autres moyens que le [PAGE 1148] nom et l'adresse, mais le contribuable doit être identifié -, qu'ils déterminent que les détenteurs de renseignements ou leurs collaborateurs ont contribué notablement à des modèles d'un comportement qui laisse supposer que les contribuables concernés n'ont pas rempli leurs obligations légales.

Il ressort également de l'appréciation des banques auditionnées que ces requêtes groupées, basées sur des modèles de comportement ne constituent pas des "fishing expeditions", car elles ne sont pas possibles sans des circonstances décrites avec précision. Le contribuable américain doit avoir, dans le but de se soustraire à ses obligations fiscales, adopté un type de comportement spécifique et précisément décrit. En outre, il doit exister un soupçon concret que le contribuable en question s'est soustrait à ses obligations fiscales aux Etats-Unis et, enfin, les autorités américaines doivent rendre au moins vraisemblable que les employés de la banque suisse ont activement agi de manière fautive. Ainsi, en réunissant toutes ces conditions, une telle requête groupée n'est toujours pas une "fishing expedition".

Ces conditions sont conformes à la norme internationale et ont convaincu la majorité de la commission qu'elles étaient à même de faire en sorte d'éviter toute possibilité de pêche aux renseignements. La commission, par 9 voix contre 3 et 0 abstention, a donc approuvé ces conditions.

Les autres nouvelles propositions du Conseil fédéral du 8 août 2011 qui figurent sur votre dépliant ont été rédigées sur demande de la commission et, par conséquent, ces propositions rédactionnelles ont été approuvées sans opposition.

Au vote d'ensemble, la commission vous recommande, par 7 voix contre 3 et 2 abstentions, d'accepter l'arrêté concernant la convention de double imposition avec les Etats-Unis, tel qu'amendé par la commission. La commission, à la quasi-unanimité, je vous le rappelle, vous recommande également d'approuver les neuf autres arrêtés concernant les conventions de double imposition qui vous sont présentées dans ce même paquet.