Schmid-Sutter Carlo · Ständerat · 2007-03-19

Wortprotokoll

Am 9. Februar 2003 haben Volk und Stände den Bundesbeschluss vom 4. Oktober 2002 über die Änderung der Volksrechte angenommen. Die Verfassungsbestimmungen dieser Reform, die keiner Ausführungsgesetzgebung bedurften, wurden auf den 1. August 2003 in Kraft gesetzt. Die ausführungsbedürftigen Verfassungsbestimmungen sollten erst zusammen mit der Ausführungsgesetzgebung in Kraft gesetzt werden.

Mit Botschaft vom 31. Mai 2006 unterbreitet uns der Bundesrat drei Vorlagen:

1. einen Entwurf zu einem Bundesgesetz über die Einführung der allgemeinen Volksinitiative, welcher Revisionen des Bundesgesetzes über die politischen Rechte, des Parlamentsgesetzes und des Bundesgerichtsgesetzes zum Inhalt hat;

2. einen Entwurf zu einem Bundesbeschluss über das vollständige Inkrafttreten der Änderung der Volksrechte vom 4. Oktober 2002, welcher die Bestimmungen über die allgemeine Volksinitiative, nämlich Artikel 139a, Artikel 139b Absatz 1, Artikel 140 Absatz 2 Literae abis und b, Artikel 156 Absatz 3 Literae b und c und Artikel 189 Absatz 1bis der Bundesverfassung, zusammen mit der Vorlage 1 in Kraft setzen soll;

3. einen Entwurf zu einem Bundesgesetz betreffend die Änderung der Bundesgesetzgebung über die politischen Rechte, welches thematisch einen völlig anderen Bereich beschlägt: Es geht um die Feinabstimmung des Bundesgesetzes über die politischen Rechte und des Bundesgesetzes über die politischen Rechte der Auslandschweizer aufgrund bestimmter Erfahrungen in den Kantonen, auch mit Blick auf die Ermöglichung der elektronischen Stimmabgabe.

Bei der Behandlung dieses Geschäftes gelangte die Kommission des Erstrates, die SPK-NR, zur Auffassung, dass die Umsetzung von Artikel 139a der Bundesverfassung und der weiteren damit zusammenhängenden Bestimmungen nicht tunlich sei. Daher beantragte sie dem Nationalrat, auf die beiden erstgenannten Vorlagen nicht einzutreten. Ausserdem beschloss sie, eine Kommissionsinitiative einzureichen, wonach die im Entwurf zu einem Bundesbeschluss über das vollständige Inkrafttreten der Änderung der Volksrechte vom 4. Oktober 2002 genannten Bestimmungen wieder aufgehoben werden sollen.

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Diese Initiative der SPK des Nationalrates ist Ihrer Staatspolitischen Kommission am 30. Oktober 2006 zur Beurteilung vorgelegt worden. Mit 7 zu 3 Stimmen hat Ihre Kommission der Initiative zugestimmt, nach welcher der Bundesversammlung der Entwurf einer Änderung der Bundesverfassung zu unterbreiten ist, mit welcher die Einführung der allgemeinen Volksinitiative rückgängig gemacht wird. Es ist die parlamentarische Initiative 06.458, "Verzicht auf die Einführung der allgemeinen Volksinitiative".

Der Nationalrat ist am 19. Dezember 2006 den Anträgen seiner Kommission gefolgt und hat mit 136 zu 13 Stimmen beschlossen, auf die beiden erstgenannten Vorlagen nicht einzutreten. Die Vorlage 3 hat er nach einer kleinen Änderung mit 97 zu 37 Stimmen angenommen. Ihre Kommission hat diese Vorlage am 22. Januar 2007 behandelt. Nachdem sie, wie bereits erwähnt, am 30. Oktober 2006 der Initiative der nationalrätlichen SPK zugestimmt hatte, beschloss sie folgerichtig, dem Nationalrat zu folgen und Ihnen zu beantragen, auf die beiden erstgenannten Vorlagen nicht einzutreten, auf die Vorlage 3 hingegen schon und sie ohne Differenz zum Nationalrat zu beschliessen.

Die Gründe für diese Anträge sind folgende - ich äussere mich zu den Vorlagen 1 und 2; Vorlage 3 ist nicht Gegenstand meiner Äusserungen, zu dieser wird sich Frau Heberlein äussern -: Die Motivation zur Schaffung der allgemeinen Volksinitiative bestand seinerzeit darin, den Stimmberechtigten die Möglichkeit zu geben, mit einer Initiative nicht nur Verfassungsrevisionen zu verlangen, sondern auch Gesetzesrevisionen anzustossen. Die Einschränkung der Volksinitiative auf eine Verfassungsrevision war als Ursache für einige nicht verfassungswürdige Bestimmungen wie das Absinthverbot betrachtet worden, die die Bundesversammlung bei der allgemeinen Volksinitiative auf die zutreffende Gesetzesstufe verweisen können sollte.

In den Erläuterungen des Bundesrates zur Volksabstimmung vom 9. Februar 2003 lesen wir: "Somit trägt das neue Volksrecht dazu bei, die Verfassunggebung auf die wirklich grundlegenden Fragen unseres Staates zu beschränken und den direktdemokratischen Einfluss auf die Gesetzgebung zu verbessern." Leider müssen wir heute feststellen, dass weder das eine noch das andere der mit diesem neuen Volksrecht avisierten Ziele erreicht werden kann. Die Erreichung des Ziels, die Verfassung von allen Bestandteilen freizuhalten, die materiell nicht Verfassungsrang haben, scheitert schon daran, dass Artikel 139 der Bundesverfassung weiterhin die Verfassungsinitiative in der Form des ausgearbeiteten Entwurfes kennt und dass daher nicht verhindert werden kann, dass die Breite der Trottoirs entlang der Kantonsstrassen durch eine Bestimmung in der Bundesverfassung millimetergenau festgelegt wird.

Die Zielsetzung, den direktdemokratischen Einfluss auf die Gesetzgebung zu verbessern, scheiterte vor allem an der Komplexität, an der damit verbundenen Unübersichtlichkeit und an der Dauer des neuen Verfahrens. Das vorgeschlagene Verfahren ist kompliziert, weil es, gestützt auf die Verfassungsrevision vom 9. Februar 2003, im Verfahren zur Erarbeitung des Umsetzungsbeschlusses auch noch die Möglichkeit eines Gegenentwurfes vorsehen musste. Auf Seite 5268 der Botschaft wird erwähnt, dass dies schwierige Verfahrensfragen aufwerfe und notwendigerweise komplexe Regelungen verursache.

Das vorgeschlagene Verfahren ist sodann auch deswegen kompliziert, weil es sicherzustellen hat, dass dann, wenn das Volk der allgemeinen Initiative zugestimmt hat, ein Umsetzungsbeschluss auf jeden Fall zustande kommen muss und nicht an der Uneinigkeit der Räte scheitern darf. Wieder auf Seite 5268 der Botschaft steht, dass dieser Verfassungsauftrag zu besonders komplexen Regelungen führe. Wer immer versucht hat, sich den Verfahrensablauf zwischen den Artikeln 74, 95ff. und 104ff. des Parlamentsgesetzes klarzumachen, begibt sich auf eine Odyssee, die mehr als nur abendfüllend ist: Bei mir war sie wochenfüllend, bis ich eine vorläufige Übersicht gewonnen hatte, die es mir erlaubt hätte, auch nur mit Aussicht auf ein "Rite" in ein Staatsrechtsexamen zu steigen. Das kann kein Verfahrensrecht sein, das im Bereich der Volksrechte tauglich ist.

Die Notwendigkeit, den Umsetzungsbeschluss im Verfahren nach Artikel 104e des Entwurfes vor dem Scheitern zu retten, führt zu einer Endlosschlaufe, indem das Geschäft immer wieder neu an die Hand genommen werden muss, bis es zur Abstimmung im obligatorischen oder fakultativen Referendum vorgelegt werden kann. Wir kommen da in eine Endlosschlaufe, die nur vom Parlament durchbrochen werden könnte. Was machen Sie, wenn es das nicht will?

Vorstellungen, diese Endlosschlaufe mit einem Bundesratsbeschluss mindestens im Sinne einer vorläufigen Massnahme zu beheben oder mit einer Rechtsverzögerungsbeschwerde beim Bundesgericht abzubrechen, wie das in der Botschaft vorgelegt wird, sind - ich benütze das Wort nicht als Kommissionspräsident, sondern als Einzelratsmitglied - absurd.

Dieses Beispiel ist nur eine der verschiedenen Schlaufen, die im Verfahren eingebaut sind. Diese verschiedenen Schlaufen verlängern das Verfahren übermässig. Frau Bundeskanzlerin Huber-Hotz hat dargelegt, dass das Verfahren bis zu zehn Jahre dauern kann. Für die Behandlung von Initiativen ist eine solche Behandlungsfrist schlicht keine Perspektive. Diese verschiedenen Schlaufen begründen die Initianten in zwei Fällen mit der Möglichkeit, gegen den Umsetzungsbeschluss beim Bundesgericht zu rekurrieren. Dies ist allerdings in Artikel 189 Absatz 1bis der Bundesverfassung bereits vorgesehen.

Das hindert nicht festzustellen, dass dies auf Vollzugsebene einen dramatischen Systembruch im Bereich der legislativen Gewalt bedeutet. Das Bundesgericht könnte auf Beschwerden hin entscheiden, ob die Bundesversammlung bei der Umsetzungen der allgemeinen Initiative deren Inhalt und Zweck richtig oder nicht richtig umgesetzt hat. Die Verwaltung kennzeichnet diesen dramatischen Vorgang euphemistisch mit der Wendung, das Bundesgericht werde dadurch neu in den Prozess der Verwirklichung des Initiativrechtes einbezogen. Sie lesen das auf Seite 5291 der Botschaft. Was tatsächlich passiert, ist etwas ganz anderes: Die Kernkompetenz der Bundesversammlung, die Vorbereitung der Verfassunggebung zuhanden von Volk und Ständen sowie die Vorbereitung der Gesetzgebung zuhanden des Volkes, wird einer gerichtlichen Aufsicht unterstellt.

Wir sollten daran denken, dass eine solche Bestimmung an die Statik unseres Staatsaufbaus rührt. Bislang hatten wir drei einander gleichgestellte eidgenössische Behörden: die Bundesversammlung, den Bundesrat und das Bundesgericht. Das Bundesgericht steht nicht über dem Bundesrat und nicht über der Bundesversammlung. Wenn einer dieser drei Behörden ein verfassungsmässiger Vorrang gebühren sollte, dann mit Gewissheit der Bundesversammlung, welche den Bundesrat und das Bundesgericht wählt und nach dem Wortlaut von Artikel 148 Absatz 1 der Bundesverfassung unter Vorbehalt der Rechte von Volk und Ständen die oberste Gewalt im Bund ausübt.

Diese neue Verfassungsbestimmung, die ausgerechnet im Bereich der allgemeinen Initiative dem Kernbereich der Bundesversammlung, der Rechtsetzung, eine Ingerenz des Bundesgerichtes ermöglicht, wäre eine dramatische Veränderung der Kräfteverhältnisse zwischen den drei Verfassungsorganen des Bundes. Wir haben bei der Justizreform der Einführung der Verfassungsgerichtsbarkeit widersagt. Widersagen wir auch diesem neuen Anlauf, die heikle Balance zwischen Justizstaat und Demokratie zu verändern!

Die Verwaltung anerkennt die Schwächen des Entwurfes, hält aber dagegen, dass das Eintreffen gewisser höchst komplexer Konstellationen unwahrscheinlich sei. Sie lesen das in der Botschaft, Seite 5268. Dem halte ich gegenüber - und die Kommission tut das auch -: Was passieren kann, passiert. Murphy's Law: "What can happen, happens."

Das weitere Argument, dass die allgemeine Volksinitiative ein Instrument sei, das in den Kantonen seit Jahren klaglos funktioniere, verkennt vollends, dass die Kompliziertheit der Regelung auf Bundesebene vor allem durch das System der [PAGE 221] zwei gleichberechtigten Kammern bedingt ist, welches die Kantone nicht kennen - in keinem einzigen Fall.

Das Vernehmlassungsverfahren hat alle diese Vorbehalte, die hier dargelegt worden sind, deutlich gemacht. Die Vorlage ist zwar grossmehrheitlich auch von den Kantonen befürwortet worden. Nur ein einziger, sehr kleiner Kanton hat sich aufgerafft, des Kaisers neue Kleider auch als solche zu benennen. Diese grossmehrheitliche Zustimmung war indessen - wie die Botschaft auf Seite 5270 offen zugibt - "gepaart mit Dissens in der Begründung der Zustimmung, mit Resignation vor der Komplexität der Materie und mit Skepsis".