Merz Hans-Rudolf · Ständerat · 2001-06-21

Wortprotokoll

Die Uno ist heute eine umfassende Organisation im Zusammenleben der Staaten. Ausser dem Vatikanstaat und der Schweiz sind alle dabei. Die Zeit für einen neuen Anlauf ist nicht nur günstig, sondern ein neuer Anfang ist eigentlich überfällig. Aus realpolitischen, aussenpolitischen, humanitären und wirtschaftlichen Gründen überwiegen heute die Vorteile eines Beitrittes eindeutig. Auch die Voraussetzungen für einen Beitritt sind in unserem Land gegenüber der letzten Volksabstimmung eindeutig besser geworden. Es gilt nur noch wenige subjektive Gefahren zu beachten. Eine davon ist die Frage, wie wir es mit der Neutralität halten.

Das Völkerrecht versteht unter der Neutralität im Wesentlichen dreierlei:

1. Es versteht unter Neutralität die Nichteinmischung immer dann, wenn sich zwei Staaten in kriegerischen Auseinandersetzungen gegenüberstehen.

2. Es verlangt darüber hinaus im Sinne der bewaffneten Neutralität die Verteidigung des eigenen Landes gegen jeglichen Angreifer.

3. Es erwartet in Friedenszeiten eine begleitende Neutralitätspolitik. Das Völkerrecht schreibt diese Politik aber nicht vor.

Die Neutralität ist in unserer Bundesverfassung nicht verankert, aber in Artikel 185 der Bundesverfassung steht, der Bundesrat habe Massnahmen zur Wahrung der Neutralität der Schweiz zu treffen. Das ist ein Auftrag an den Bundesrat zur Wahrnehmung der Neutralitätspolitik, der Summe aller Massnahmen, um die Neutralität gegebenenfalls [PAGE 444] glaubwürdig zu halten. Nun ist seit einiger Zeit eine verstärkte Diskussion über das Wesen dieser Maxime unserer Aussenpolitik im Gange. Der Beginn dieser Debatte fällt etwa mit der Verhängung wirtschaftlicher Sanktionen gegen den Irak zusammen, denen sich die Schweiz 1990 autonom und selbstständig angeschlossen hat. Einen vorläufigen Höhepunkt hat diese Debatte im Zusammenhang mit den Militärvorlagen am 10. Juni dieses Jahres erfahren.

Die einen wollen unter Berufung auf ihre Funktion die Neutralität als Mittel - und nicht als Ziel - unserer Aussenpolitik flexibilisieren; sie sehen, dass die Neutralität doch grosse Spielräume ermöglicht und gewährt; zu diesen Vertretern gehöre ich selber. Die anderen wollen jedoch die Neutralität als Waffe gegen jegliche Öffnung, gegen die Zusammenarbeit mit anderen Staaten und Organisationen, verwenden; sie wollen sie verabsolutieren, dogmatisieren, und das ist abzulehnen. Eine kleine Minderheit will die Neutralität ganz abschaffen; auch sie liegt falsch, denn Umfragen zeigen - in jüngster Zeit sogar wieder verstärkt -, dass eine Abschaffung nicht infrage kommt. Unsere Neutralität basiert auf einer Übereinkunft mit der Völkergemeinschaft; sie ist 1907, im Rahmen mehrerer Haager-Abkommen, zum letzten Mal kodifiziert worden. Man kann sie demzufolge nicht einseitig und beliebig aufgeben, quasi ausziehen wie ein Kleidungsstück, das man an der Garderobe abgeben und bei Bedarf wieder zurückholen kann.

Von dieser an sich klaren Situation einmal abgesehen, ist die Neutralität in unserem Volk - das habe ich in den letzten Wochen wieder verstärkt festgestellt - auch eine Art Mythos. Da frage ich mich: Warum stehen wir denn nicht dazu, dass das dazu gehört und so ist? Warum sagen wir nicht, es sei unsere Haltung, uns nicht in fremde Händel einzumischen? Andere Staaten haben auch ihre Mythen und haben sie nicht einfach über Bord geworfen, wenn sie in internationale Organisationen eingetreten sind. Die Starken und Mächtigen tun das zuletzt. Wenn ich bedenke, was an Mythen und Unebenheiten von Grossmächten in die Uno eingebracht wurde, müssen wir uns unserer Neutralität nicht nur nicht schämen, sondern wir dürfen mit Stolz auf sie verweisen.

Unser Volk hat eine grosse Vertrautheit im Umgang mit diesem Mythos entwickelt und auch ein gewisses Verantwortungsbewusstsein. Viele sind mit Recht der Überzeugung, Nichteinmischung und Neutralität hätten uns jahrhundertelang vor Streit und Krieg bewahrt. Die schweizerische Neutralität hat aber vor allem auch den inneren Zusammenhang unseres Landes gefördert, und sie hat zum wirtschaftlichen Wohlergehen beigetragen. Sie besitzt deshalb nicht nur eine aussen-, sondern auch eine innenpolitische Seite. Unsere Neutralität hat uns bisher auf jeden Fall nicht in die Isolation geführt, denn wir sind heute schon in allen tragenden Organisationen dabei, in denen die Bereiche Wirtschaft und Menschenrechte gepflegt werden. Die Neutralität ermöglicht auch den Beitritt zur Uno; das ist für mich gar keine Frage.

Seit 1995 gibt es nun eine Position der Uno - man könnte sie als offizielle Position bezeichnen - zum Stellenwert der Neutralität: Die Generalversammlung hat die ständige Neutralität des Uno-Mitgliedstaates Turkmenistan anerkannt und unterstützt; sie hat diese den Mitgliedern der Uno zur Achtung empfohlen. Daraus folgt, dass auch andere, dauernd neutrale Länder wie die Schweiz einen Platz in der Uno beanspruchen können. Das wiederum bedeutet, dass wir auch einen Neutralitätsvorbehalt formulieren können und sogar müssen, denn wir sind als Mitgestalter des Neutralitätsrechtes auch verpflichtet, diese Form der aussenpolitischen Maxime öffentlich klarzumachen.

Dieser Neutralitätsvorbehalt muss sich auf nichts anderes beziehen als auf das, was die Neutralität im Völkerrecht bedeutet, nämlich auf die militärische Abstinenz, wenn zwei Staaten auf kriegerische Weise - also mit Waffen - streiten. Konkret: Für die Schweiz kommt die Mitwirkung an militärischen Massnahmen gemäss Kapitel 7 der Uno-Charta nicht infrage. Diese richten sich gegen Mitglieder, und gemäss Uno-Charta können nur Staaten Mitglied der Uno werden.

An diesem Punkt habe ich einen Augenblick lang mit dem Gedanken gespielt, dem Projekt, das uns der Bundesrat vorlegt, einen Gegenvorschlag gegenüberzustellen, mit einer einzigen Abweichung: In Artikel 197 Absatz 2 solle bei der Ermächtigung an den Bundesrat zur Gesuchseinreichung ein einziger Satzteil eingeschoben werden, der lauten würde: "unter Berücksichtigung der dauernden Neutralität". Dieser Idee der ausdrücklichen Erwähnung der Neutralität liegen folgende Überlegungen zugrunde.

1. Die Uno hat in der Tat Universalität erreicht. Sie ist aber keine Wertegemeinschaft. Noch immer werden Kriege geführt, und noch immer finden Staatsneugründungen statt. Grundtatbestände, bei denen die Neutralität zum Spielen kommen könnte, gibt es also immer noch.

2. Turkmenistan ist, bei allem Respekt vor dem turkmenischen Volk, kein Massstab für die traditionelle schweizerische Neutralität. Man sieht übrigens auch am Beispiel Österreichs, dass sich die Neutralität durchaus eigenständig entwickeln kann. Österreich ist mit dem Moskau-Memorandum 1955 aufgefordert worden, eine Neutralität nach schweizerischem Vorbild zu installieren. Seither hat sich Österreich neutralitätspolitisch dennoch einen eigenen Weg gesucht.

3. Sollte die Uno eines Tages durch Beschlüsse ihrer Generalversammlung oder des Sicherheitsrates auf Erfüllung von Massnahmen gemäss Kapitel 7 der Charta beharren, zum Beispiel weil die Freiwilligkeit nicht mehr spielt, von der man in diesem Kapitel ausgeht, dann wäre dies ein Grund, dass wir unsere Position bona fide klar machen und sagen könnten, wir liessen uns für militärische Zwangsmassnahmen nie einspannen.

4. Die Abstimmung über die Militärvorlagen hat gezeigt, dass klare Vorgaben wichtig sind, auch wenn sie logisch erscheinen, und dass Zusagen im Hinblick auf den Vollzug nicht genügen. Sie führen zu politischen Grauzonen, welche allen Beteiligten - Befürwortern wie Gegnern - Raum zu Spekulationen geben.

5. Die Aussenpolitik des Bundesrates zeichnete sich in jüngster Vergangenheit nicht immer durch glasklare Standpunkte aus. In vielen Fällen wurden eben gut gemeinte Türen und Ventile offen gelassen, die zu Interpretationen führten. Ich erinnere an die Handhabung der Problematik Schweiz/Zweiter Weltkrieg oder an die Volksinitiative "Ja zu Europa!".

In der Kommissionsdiskussion habe ich mich von Herrn Bundesrat Deiss dann überzeugen lassen, dass ein Gegenvorschlag Verwirrung stiften würde und dass er, selbst wenn er sachlich nötig wäre, die Sache nur unnötig verkomplizieren würde. Aber das Anliegen ist eben von Gewicht, und ich bin deshalb der Meinung, man dürfe es nicht vernachlässigen. Ich habe folgende Frage und Bitte an Herrn Bundesrat Deiss: Am Beginn des dreistufigen Beitrittsverfahrens, das sich auf die Stufen Generalsekretär, Sicherheitsrat und Generalversammlung bezieht, steht das Beitrittsgesuch. Es ist beim Generalsekretär einzureichen. Es handelt sich um ein Schreiben, steht in der Botschaft, in dem die Schweiz ihren Beitrittswillen zum Ausdruck bringt. Angesichts des Stellenwertes der Neutralität erwarte ich vom Bundesrat, dass er dieses Schreiben mit dem Neutralitätsvorbehalt eben nicht erst nach erfolgter Volksabstimmung, sondern schon vorher verfasst und mindestens den Aussenpolitischen Kommissionen unterbreitet. Man hätte sich sogar überlegen können, ob man hiefür nicht die Form eines einfachen Bundesbeschlusses wählen sollte. Damit wäre die Gewähr geboten, dass die Diskussion über dieses Thema separat geführt werden könnte. Die Lösung hätte auch den Vorteil, dass öffentlich Klarheit über diese Frage bestehen würde. Sie bietet nicht zuletzt auch die Chance einer Diskussion über die Neutralität. Wenn ich an das Projekt "Armee XXI" denke, bin ich der Überzeugung, dass wir auch dort noch neutralitätspolitischen Diskussionsbedarf haben.

In diesem Sinne beantrage ich Ihnen, dem Projekt Beitritt zur Uno zuzustimmen. Herrn Bundesrat Deiss bitte ich, die Frage des Neutralitätsvorbehaltes hier und heute auch noch einmal ausdrücklich zu thematisieren.