Fournier Jean-René · Ständerat · 2013-11-26

Wortprotokoll

Le budget 2014 de la Confédération a été élaboré sur la base des hypothèses suivantes: tout d'abord, une croissance réelle du produit intérieur brut (PIB) de 2,1 pour cent pour 2014, une croissance nominale de 2,3 pour cent et une inflation estimée à 0,2 pour cent. Voilà les prémisses de l'élaboration du budget 2014.

Selon le projet de budget, la quote-part des dépenses représente 10,8 pour cent du PIB, ce qui s'inscrit dans une certaine stabilité, puisque cette quote-part demeure inférieure à 11 pour cent depuis maintenant 2008 déjà. La quote-part de l'imposition représente quant à elle 10,1 pour cent du PIB et le taux d'endettement brut s'élève à 17,9 pour cent. Ce taux poursuit sa baisse constante étant donné la croissance du [PAGE 956] PIB et les résultats positifs des comptes de la Confédération ces dernières années.

Le projet de budget 2014 a été adopté par le Conseil fédéral le 21 août 2013. Trois annonces tardives du Conseil fédéral sont intervenues le 28 août, le 4 septembre et le 30 octobre 2013. La première de ces demandes tardives vise à augmenter le budget initial lié à la Journée du Conseil des ministres à Bâle dans le cadre de la présidence suisse de l'OSCE afin de financer des mesures de sécurité. Cela génère une augmentation des dépenses de plus de 5,4 millions de francs.

La seconde annonce tardive du Conseil fédéral vise à augmenter le budget initial lié aux mesures d'intégration des étrangers. Elle a fait suite aux coûts consécutifs à la prise en charge de 500 réfugiés syriens pour les années 2013-2017 et est destinée également à financer le programme spécifique qui sera mis en oeuvre pour l'intégration des groupes de réfugiés, un programme d'une enveloppe globale de 12 millions de francs, dont 4,8 millions pour l'année 2014.

Enfin, la troisième annonce tardive est très modeste et concerne le Département fédéral des finances. Elle a été déposée suite aux corrections apportées aux données entrant dans le calcul de la péréquation des ressources, mais c'est un montant inférieur à 15 000 francs.

Ces trois annonces tardives font augmenter le budget 2014 de la Confédération de plus de 10 millions de francs. Et en tenant compte de ces trois annonces, le projet du Conseil fédéral prévoit, dans le compte de résultats, des charges totales de 65,8 milliards de francs, pour des revenus de 66,14 milliards, ce qui générerait pour 2014 un excédent de revenus dépassant les 318 millions de francs. Quant aux investissements, ils se montent à 7,894 milliards de francs - en augmentation de 85 millions au niveau des dépenses. En ce qui concerne les recettes d'investissement, elles s'élèveront à 189 millions de francs - en baisse de 23 millions.

Comme vous le savez, le frein à l'endettement se fonde sur le principe qui veut que les dépenses de l'année n'excèdent pas le montant des recettes encaissées par la Confédération en situation conjoncturelle normale - d'où l'importance du facteur conjoncturel. Le facteur conjoncturel utilisé pour la détermination du plafond des dépenses totales pour l'exercice 2014 correspond à 1,005 - ce qui fixe le plafond des dépenses autorisées à hauteur de 66,576 milliards de francs.

Au final, le budget adopté par le Conseil fédéral, complété par ces annonces tardives, respecte les conditions du frein à l'endettement - avec un impact financier qui s'élève à 66,364 milliards de francs - et la marge de manoeuvre finale est d'environ 212 millions de francs.

En ce qui concerne la dette de la Confédération: entre l'estimation de la dette en fin d'exercice 2013 et le budget 2014, elle devrait encore diminuer de 2 milliards, pour s'élever à 110,3 milliards de francs, soit 17,9 pour cent du produit intérieur brut - le taux d'endettement le plus bas de la zone euro. Le taux d'endettement international, qui prend en compte les dettes de la Confédération, des cantons, des communes et des assurances sociales, s'élève en moyenne dans la zone euro à 96,3 pour cent, et en Suisse à 33 pour cent.

Si nous examinons de plus près les recettes de la Confédération, nous voyons que les recettes prévues pour 2014 sont en augmentation de 2,7 pour cent par rapport au budget 2013 pour s'établir à 66,2 milliards de francs. En pourcentage, les recettes devraient progresser plus rapidement que la croissance réelle du produit intérieur brut, croissance réelle qui, je le rappelle, est estimée à 2,1 pour cent. Les recettes croissent donc plus vite que la croissance réelle, ce qui est réjouissant. Cette hausse de 2,7 pour cent est principalement le fait de l'impôt fédéral direct, avec une valeur absolue en augmentation de 1,1 milliard de francs sur une augmentation totale des recettes espérée en 2014 de 1,7 milliard de francs. Vous voyez que la grande partie de cette hausse est due à l'impôt fédéral direct.

Avec près de 23 milliards de francs, la TVA contribue pour plus d'un tiers aux rentrées fiscales de la Confédération, et ceci correspond à une hausse de 1,5 pour cent par rapport au précédent budget.

La deuxième place des recettes les plus importantes revient à l'impôt fédéral direct avec des rentrées estimées à plus de 20 milliards de francs - 20,1 milliards en 2014 -, soit une progression de 5,9 pour cent. Contrairement au précédent budget, la hausse est due cette fois-ci autant à l'augmentation prévue pour les personnes physiques, qui devrait s'accroître de 6,3 pour cent, qu'à celle prévue pour les personnes morales, dont les recettes devraient s'accroître de 5,3 pour cent.

L'impôt anticipé, quant à lui, devrait rapporter légèrement plus de 4,8 milliards de francs. Il reste relativement stable, mais vous savez qu'il est toujours très difficile d'estimer son évolution.

Par rapport au budget 2013, les dépenses de la Confédération croissent en chiffres absolus de 1,4 milliard de francs, soit une progression de 2,2 pour cent, c'est-à-dire une progression inférieure au PIB nominal qui est une progression de 2,3 pour cent, mais aussi une progression des dépenses inférieure à la progression des recettes qui, elles, connaissent une augmentation de 2,7 pour cent.

Cette croissance des dépenses touche l'ensemble des domaines du budget de la Confédération. La hausse des dépenses concerne principalement quatre domaines: la prévoyance sociale, la formation et la recherche, la défense nationale et les relations avec l'étranger - coopération internationale. Les autres domaines tels que finances et impôts, trafic et agriculture et alimentation augmentent également, mais de manière très modérée.

Le groupe de tâches "Environnement et aménagement du territoire" est un vecteur important de l'augmentation, avec une progression de 270 millions de francs. Cette hausse est imputable au relèvement de la taxe sur le CO2 qui entraînera, comme on le voit dans les comptes, une hausse des recettes et, par effet de ricochet, des dépenses supplémentaires au titre de rétribution.

Les dépenses du groupe de tâches "Prévoyance sociale" augmentent d'environ 200 millions de francs. La cause principale de cette augmentation, d'à peu près 1 pour cent, peut être attribuée à l'assurance vieillesse et survivants en raison de l'augmentation du nombre de retraités.

Le domaine de la migration génère également, pour ce groupe de tâches, des dépenses de 25 millions de francs. Cette augmentation est plus faible que celle que nous sommes en train de vivre pour l'exercice 2013, mais cela est dû au nombre de requérants d'asile qui se stabilise à un niveau relativement élevé, mais constant.

Les dépenses au titre de la formation et de la recherche sont en hausse de 236 millions de francs, soit une augmentation de 3,4 pour cent. Vous voyez qu'il y a là une hausse plus forte que la croissance du PIB. Les hausses liées aux hautes écoles, plus 66 millions de francs, de même que les augmentations en faveur de la recherche fondamentale par le biais des EPF, du Fonds national suisse et de l'Agence spatiale européenne, plus 70 millions de francs, et en faveur de la recherche appliquée, plus 92 millions de francs, en sont les causes principales. Notons que pour 2014 des montants importants seront alloués aux programmes européens de navigation par satellite Galileo et EGNOS, ainsi qu'à la recherche énergétique.

Quant aux dépenses du groupe de tâches "Défense nationale", elles augmentent également de de 108 millions de francs par rapport au précédent budget, soit de 2,2 pour cent. Elles sont principalement dues à du matériel d'armement et notamment au premier apport au fonds destiné à l'achat de l'avion de combat Gripen.

Les dépenses du groupe de tâches "Relations avec l'étranger - coopération internationale" augmentent, elles, de 272 millions de francs par rapport au budget 2013, soit de 8,3 pour cent. L'aide au développement est le moteur de cette augmentation, elle voit en effet son budget croître de 204 millions de francs pour 2014. Cette hausse très importante résulte de la volonté du Parlement d'augmenter l'aide publique au développement à 0,5 pour cent du revenu [PAGE 957] national brut d'ici 2015, mesure qui a déjà été largement débattue dans nos travées.

Les dépenses du groupe de tâches "Trafic" augmentent de 44 millions de francs, quasi exclusivement du fait de l'augmentation des dépenses en faveur de la route puisque celles-ci augmentent de 163 millions de francs, alors que les dépenses destinées aux transports publics sont en diminution de 115 millions de francs.

Les dépenses du groupe de tâches "Finances et impôts" augmentent modérément, soit de 47 millions de francs. Ceci est dû à l'augmentation des recettes de l'impôt fédéral direct, qui a une incidence sur les parts de tiers aux recettes de la Confédération, c'est-à-dire la redistribution, plus 156 millions de francs. Le coût des intérêts de la dette, en revanche, diminue de 116 millions de francs.

Quelles sont les décisions de la Commission des finances de notre conseil concernant le budget 2014? La commission s'est réunie les 4 et 5 novembre dernier et propose d'adopter le projet du Conseil fédéral, y compris les annonces tardives, sans aucune modification. Bien entendu, le budget est conforme aux dispositions sur le frein à l'endettement. Les décisions de la commission sont dans le dépliant. Une seule et unique proposition a été déposée et a été finalement rejetée par la commission. J'y reviendrai.

La commission a débattu du principe qui voudrait que les diverses mesures budgétaires faisant partie du programme de consolidation et de réexamen des tâches qui pourraient être mises en oeuvre rapidement sans modifications légales soient immédiatement introduites dans le budget 2014. Comme vous le savez, le Conseil national risque de renvoyer définitivement ce programme au Conseil fédéral.

A l'instar du Conseil fédéral, la Commission des finances estime cependant que ce programme de consolidation et de réexamen des tâches constitue un paquet global qui a son propre équilibre. Introduire partiellement quelques mesures de ce programme en 2014 déjà serait de nature à déséquilibrer cet exercice déjà difficile. D'autre part, certaines de ces mesures auront des conséquences sur plusieurs années; ne les examiner que sur la base de l'exercice 2014 n'est ni souhaitable ni raisonnable au vu des principes d'une bonne politique financière. La commission trouve dès lors peu adéquat de vouloir prendre certaines mesures séparément. Elle a donc renoncé à déposer des amendements dans ce sens et souhaite toujours pouvoir discuter du programme de consolidation dans les meilleurs délais.

En ce qui concerne les départements, la commission a adopté sans modification les trois annonces tardives que j'ai mentionnées concernant le Département fédéral des affaires étrangères, le Département fédéral de justice et police et le Département fédéral des finances.

En ce qui concerne le Département fédéral des finances, une seule proposition demandant une augmentation de 8 millions de francs en faveur de la contribution à l'exportation de produits agricoles transformés - notre fameuse "loi chocolatière" - a été déposée en commission. Elle a été rejetée par 5 voix contre 4 et 1 abstention. Une proposition de minorité ayant été déposée, nous la traiterons tout à l'heure lors du débat.

Les cinq arrêtés fédéraux concernant le budget, le fonds pour les grands projets ferroviaires, le fonds d'infrastructure, le domaine des EPF et la Régie fédérale des alcools ont été adoptés à l'unanimité des membres de la commission et sans abstention.

Quant au supplément II au budget 2013, le message du Conseil fédéral du 20 septembre 2013 soumet pour approbation dix crédits supplémentaires pour un montant total de 153 millions de francs. La commission ne préconise aucune modification au projet du Conseil fédéral et a adopté ces deux arrêtés également à l'unanimité.

En conclusion et au vu du plan financier 2015-2017, la commission estime que les perspectives financières demeurent très incertaines notamment en ce qui concerne les recettes. Le rapport du Conseil fédéral portant sur les projets en suspens ayant d'importantes conséquences financières dévoile l'ampleur de la difficulté future à maintenir un équilibre financier que dicte notre norme constitutionnelle relative au frein à l'endettement.

En effet les deux projets prioritaires retenus par le Conseil fédéral en matière de fiscalité, la fiscalité des entreprises notamment et la fiscalité des couples mariés, provoqueront une diminution durable et très importante de recettes - plusieurs milliards de francs - dans les années futures.

Quant aux dépenses, la marge de manoeuvre reste limitée entre les dépenses liées, sur lesquelles on ne peut pas ou difficilement influer, et les investissements indispensables auxquels il faudra tout de même consentir dans les années à venir.

Dès lors il nous appartient également d'abandonner la vue sectorielle qui est parfois de mise lors du débat sur le budget et d'adopter tant que faire se peut une attitude d'analyse plus globale et plus durable des budgets et des plans financiers, le but au final étant de maintenir le cap que nous nous sommes fixé en matière d'équilibre financier et qui fait aussi notre succès aujourd'hui, afin de conserver des finances saines pour le plus grand bien de nos concitoyennes et concitoyens mais également de notre économie.