Sommaruga Simonetta · Bundesrat · 2014-03-19

Wortprotokoll

Ich bedanke mich für die sehr interessante Debatte, auch mit den vielen historischen Hinweisen; es lohnt sich in diesem Zusammenhang, jeweils auch zurückzuschauen. [PAGE 282]

Die Volksinitiative trägt den Titel "Stopp der Überbevölkerung - zur Sicherung der natürlichen Lebensgrundlagen". Es ist eine Tatsache, dass ein kleiner Teil der Weltbevölkerung für sich so viele Ressourcen beansprucht, dass eine langfristige Sicherung der Lebensgrundlagen unter Umständen tatsächlich gefährdet sein könnte, und zwar vor allem dann, wenn die übrige Bevölkerung bzw. wenn immer mehr Menschen genau gleich viele Ressourcen für sich beanspruchen, wie wir es heute tun. Die Initiative verlangt nun aber nicht, dass man für die langfristige Sicherung der Ressourcen den Ressourcenverbrauch pro Kopf senkt, was ja eigentlich logisch wäre, auch im Sinne einer Verteilgerechtigkeit. Die Ressourcen sind ja beschränkt, also sollte man sie so verteilen, dass möglichst alle auch ihren Teil davon haben. Nein, die Initiative verlangt, dass man das Bevölkerungswachstum reduziert, und zwar will die Initiative das Bevölkerungswachstum einerseits in unserem Land, in der Schweiz, und andererseits weltweit reduzieren. Die Initiative verlangt, dass in der Schweiz der jährliche Zuwachs der ständigen Wohnbevölkerung durch die Zuwanderung im dreijährigen Durchschnitt maximal 0,2 Prozent pro Jahr betragen darf. Auf internationaler Ebene verlangt die Initiative, dass das Bevölkerungswachstum reduziert wird, indem man 10 Prozent der Mittel für die Entwicklungszusammenarbeit für die freiwillige Familienplanung nutzt. Weiter sieht diese Volksinitiative in den Übergangsbestimmungen noch vor, dass die bestehenden völkerrechtlichen Verträge, die den Zielen dieser Initiative widersprechen, innerhalb von vier Jahren angepasst oder gekündigt werden müssen und dass neue völkerrechtliche Verträge, die dem Ziel der Volksinitiative widersprechen, nicht mehr abgeschlossen werden dürfen.

Ich sage gerne zuerst etwas zur Gültigkeit dieser Initiative. Das war ja ein wichtiger Bestandteil der heutigen Diskussion, und auch der Bundesrat hat sich intensiv mit der Frage der Gültigkeit der Initiative auseinandergesetzt. Dabei stehen immer zwei Fragen im Vordergrund. Heute stand interessanterweise fast nur die Frage der Einheit der Materie im Vordergrund. Es gibt aber noch eine andere Fragestellung in Bezug auf die Gültigkeit, die auch immer geprüft werden muss, nämlich die Frage, ob der Initiativtext mit den Bestimmungen des zwingenden Völkerrechts vereinbar ist. Wenn eine dieser Fragen - Einheit der Materie oder Vereinbarkeit mit den Bestimmungen des zwingenden Völkerrechts - mit Nein beantwortet wird, muss eine Initiative für ungültig erklärt werden.

Nun zuerst zur Einheit der Materie: Die Einheit der Materie ist dann gewahrt, wenn zwischen den einzelnen Teilen einer Volksinitiative ein sachlicher Zusammenhang besteht, das heisst, wenn die verschiedenen Massnahmen, die in einer Volksinitiative genannt werden, dem gleichen Ziel dienen. Wie sieht das jetzt bei der Ecopop-Initiative aus? Die Initiative legt das Ziel fest, die natürlichen Lebensgrundlagen in der Schweiz und in anderen Staaten dauerhaft sicherzustellen. Das Ziel soll gemäss Initiative mit zwei verschiedenen Massnahmen erreicht werden: indem man einerseits die Zuwanderung in die Schweiz beschränkt und indem man andererseits die freiwillige Familienplanung in anderen Ländern fördert. Der Bundesrat vertritt hier die Auffassung, dass damit die Einheit der Materie gewahrt ist, und zwar deshalb, weil eben beide Massnahmen dem übergeordneten Ziel dienen.

Es wurde erwähnt, dass die Armeehalbierungs-Initiative seinerzeit für ungültig erklärt wurde, weil die freie Willensäusserung der Stimmberechtigten nicht gegeben war. Ich möchte doch in Erinnerung rufen, dass die Armeehalbierungs-Initiative drei Mittel vorsah, nämlich erstens die Reduktion des Armeebudgets, zweitens die Erhöhung der Beiträge für die Friedenspolitik und drittens die Erhöhung der Beiträge für die soziale Sicherheit. Diese Initiative hatte aber auch zwei verschiedene Ziele: Sie wollte nämlich einerseits die Friedenspolitik stärken und andererseits die soziale Sicherheit erhöhen. Sie hatte eben zwei verschiedene Ziele. Die Ecopop-Initiative hat hingegen ein Ziel, aber will es mit verschiedenen Massnahmen erreichen.

Es wurde erwähnt: Die Abzocker-Initiative hatte auch ein Ziel, nämlich die Stärkung der Aktionärsrechte; sie sah aber eine ganze Reihe von Massnahmen vor. Auch hier könnte man in diesem Sinne sagen, dass derjenige, der nur eine Massnahme unterstützte und die anderen nicht wollte, seinen freien Willen nicht äussern konnte. Es gab auch bei der Masseneinwanderungs-Initiative verschiedene Massnahmen, die aber alle das gleiche Ziel hatten, nämlich eine selbstständige Steuerung der Zuwanderung. Zu den Massnahmen zählten Höchstzahlen, Kontingente, die Einschränkung des Familiennachzugs, die Festlegung des Schweizer Vorrangs; es waren also unterschiedliche Massnahmen. Doch das Ziel war das gleiche, weshalb wir auch dort die Einheit der Materie festgestellt haben.

Ob die Einheit der Materie gewahrt ist, muss unabhängig davon beurteilt werden, ob man materiell mit den vorgeschlagenen Massnahmen einverstanden ist. Das ist manchmal nicht so einfach voneinander zu trennen, aber es ist so. Es geht hier, denke ich, nicht um die Frage, ob wir diese Massnahmen, die hier vorgeschlagen werden, als wirksam erachten, gut finden oder finden, sie würden der Erreichung des festgelegten Ziels tatsächlich dienen. Das ist nicht die Frage. Die Frage ist ausschliesslich: Gibt es ein einziges Ziel oder verschiedene Ziele? Jedenfalls können die Massnahmen unterschiedlich sein, wenn auch der sachliche Zusammenhang zum Ziel gegeben sein muss.

Auf die Äusserung von Herrn Ständerat Bischof - er hat Giacometti zitiert - muss ich einfach sagen, dass diese geäusserte Einschätzung nicht mehr der heutigen Praxis des Bundesgerichtes entspricht, wenn es kantonale Initiativen auf genau diese Fragen hin überprüft. Das ist, denke ich, heute nicht mehr die Praxis, die wir in unserem Land kennen; so wird das in der Rechtsprechung heute nicht mehr gehandhabt.

Der Bundesrat kommt zum Schluss, dass es keine Gründe gibt, unter dem Prüfpunkt "Einheit der Materie" die Initiative für ungültig zu erklären. Im Zusammenhang mit der Gültigkeit der Initiative muss aber auch die Frage geprüft werden, ob zwingende Bestimmungen des Völkerrechts eingehalten werden. Gemäss Aussage der Initianten sind nämlich gerade auch Asylsuchende von der Zuwanderungsbegrenzung betroffen. Der Bundesrat ist auch bei dieser Frage zum Schluss gekommen, dass die in der Initiative formulierten Bestimmungen genug Umsetzungsspielraum belassen, damit die zwingenden Bestimmungen des Völkerrechts - es geht hier vor allem um das Non-Refoulement-Prinzip - in jedem Fall gewährleistet werden können. Deshalb sind nach Ansicht des Bundesrates auch hier die Voraussetzungen gegeben, die Initiative für gültig zu erklären.

Ich habe in der heutigen Debatte verschiedentlich den Wunsch gehört, sich mit der Frage der Gültigkeit in Zukunft verstärkt auseinanderzusetzen. Ich habe für dieses Bedürfnis durchaus Verständnis. Ich denke, es lohnt sich auch, sich mit dieser Frage auseinanderzusetzen. Es lohnt sich auch, sich mit der Frage auseinanderzusetzen, ob der Titel einer Initiative dem tatsächlichen Inhalt entspricht. Ich erinnere daran: Wir haben nächstens eine Abstimmung über die Pädophilen-Initiative. "Pädophile" steht im Titel, Pädophile kommen im Initiativtext gar nicht mehr vor. Ich denke, es lohnt sich in der Tat, diese Fragen vertieft zu prüfen.

Es geht nicht, dass Sie hier, wenn Sie sagen, man sollte mit Volksinitiativen keine Zeichen setzen, bei dieser Initiative ein Zeichen setzen, weil das Vorgehen bei dieser Initiative tatsächlich eine Fortsetzung der Praxis ist, wie sie das Parlament und auch der Bundesrat in den letzten Jahren gehandhabt haben, und keine Veränderung darstellt. Dass sich der Bundesrat mit der Frage der Gültigkeit intensiv auseinandersetzt - und zwar jedes Mal -, zeigt auch die Tatsache, dass Ihnen der Bundesrat bei einer anderen Initiative, Sie werden nächstens darüber befinden, eine Teilungültigkeit beantragt, nämlich bei der Durchsetzungs-Initiative. Übrigens teilt die Kommission des Nationalrates die Auffassung des Bundesrates, dass die Durchsetzungs-Initiative für teilungültig erklärt werden soll. Ich denke, wir haben damit schon auch gezeigt, dass die Frage der Gültigkeit eine wichtige Frage ist, [PAGE 283] dass es sich lohnt, sich damit auseinanderzusetzen. Aber ich bitte Sie, hier nicht ein Zeichen setzen zu wollen.

Nun zur materiellen Beurteilung dieser Volksinitiative: Die Initiative verlangt eine grundsätzliche Neuausrichtung der schweizerischen Politik in den Bereichen Zuwanderung und Entwicklungszusammenarbeit. Der Bundesrat teilt das Kernanliegen der Initiative, nämlich die Sicherstellung der natürlichen Lebensgrundlagen. Allerdings, wenn man das ernst meint und Ernst machen will damit, dann müssten wir in erster Linie unseren eigenen Ressourcenverbrauch erheblich senken - das streiten die Initianten übrigens auch nicht ab. Wenn alle Menschen auf der Welt so leben würden wie der durchschnittliche Schweizer und die durchschnittliche Schweizerin, dann bräuchten wir nach neusten Berechnungen drei Erden. An dieser Tatsache ändern wir weder durch Familienplanung noch durch die Beschränkung der Zuwanderung irgendetwas. Hier geht es wirklich um einen bewussteren, um einen effizienteren Umgang mit den Ressourcen, die uns zur Verfügung stehen. Es wurden verschiedene Massnahmen erwähnt, die ich gerne ergänze, das ist auch das Anliegen des Bundesrates: Hier geht es um Raumplanung, hier geht es um Schutz des Kulturlandes, um Energieeffizienz, um Fragen der Mobilität, um Konsumverhalten. Wenn wir uns auch international engagieren, ist das durchaus sinnvoll und ganz im Sinne des Bundesrates. Aber hier ist die Entwicklungszusammenarbeit nur ein Bestandteil. Hier geht es auch um das Engagement zum Schutz der Biodiversität. Es geht um die klimapolitischen Ziele. Wir wissen, wie schwer wir uns damit tun, auch in unserem Land. Aber wenn wir den CO2-Ausstoss senken, wenn wir im Inland, aber auch international klimapolitische Ziele verfolgen, dann helfen wir auch den ärmsten Ländern, weil sie vom Klimawandel am meisten und am stärksten betroffen sind.

Wir alle wissen aber, dass diese Massnahmen schwierig umzusetzen sind, dass sie schmerzhaft sind, dass sie wehtun, dass es auch schwierig ist, politische Mehrheiten dafür zu finden, aber ich denke, es lohnt sich, weiter nachzudenken. Die Initiative gibt darauf aber keine einzige Antwort.

Der Bundesrat hat entschieden, auf einen Gegenentwurf zu dieser Volksinitiative zu verzichten, und zwar weil die Initiative weder mit der Entwicklungspolitik noch mit der Migrationspolitik des Bundesrates vereinbar ist. Zur Entwicklungspolitik: Die Initiative widerspricht den Grundprinzipien der schweizerischen Entwicklungszusammenarbeit. Artikel 2 des Bundesgesetzes über die internationale Entwicklungszusammenarbeit und humanitäre Hilfe hält ja klar fest, dass die Entwicklungsmassnahmen die Verhältnisse der Partnerländer und die Bedürfnisse der Bevölkerung berücksichtigen müssen, und ein starrer Fokus auf die Familienplanung wird den wichtigen Anliegen einer bedarfsgerechten Entwicklungszusammenarbeit nun wirklich nicht gerecht. Das Grundanliegen einer starren Begrenzung der Zuwanderung ist auch nicht mit der Migrationspolitik des Bundesrates vereinbar.

Mit der Annahme der Initiative "gegen Masseneinwanderung" stellt sich die Frage, was genau die neuen Verfassungsbestimmungen mit Blick auf die Ecopop-Initiative bedeuten, und darauf möchte jetzt auch noch kurz eingehen. Ist die Ecopop-Initiative mit der Masseneinwanderungs-Initiative bzw. jetzt mit den neuen Verfassungsbestimmungen überhaupt vereinbar? Die neuen Verfassungsbestimmungen, aufgrund der Abstimmung vom 9. Februar, sehen keine festen Grenzen für den Migrationssaldo vor und sind deshalb grundsätzlich mit der Ecopop-Initiative vereinbar. Die Ecopop-Initiative ist mit der Masseneinwanderungs-Initiative bzw. mit der neuen Verfassungsbestimmung insofern vergleichbar, als beide eine behördlich gesteuerte und zahlenmässig beschränkte Zuwanderung fordern; die Ecopop-Initiative geht jedoch in einem wichtigen Punkt weiter. Im Gegensatz zu den neuen Verfassungsbestimmungen schreibt die Ecopop-Initiative nämlich eine starre Zulassungsbeschränkung vor: Die ständige Wohnbevölkerung darf im dreijährigen Durchschnitt nicht mehr als 0,2 Prozent zunehmen.

Ich zeige Ihnen gern an einem Beispiel, wie die Auswirkungen der Ecopop-Initiative aussehen würden. Nach den Vorgaben der Ecopop-Initiative wäre im Jahr 2013 gemäss den Zahlen des BFS noch eine Zuwanderung von rund 96 000 Ausländerinnen und Ausländern möglich gewesen. Tatsächlich betrug die Zuwanderung im Durchschnitt der letzten fünf Jahre rund 146 000 Personen. Um die Vorgaben einhalten zu können, hätte man also die Einwanderung um rund 50 000 Personen oder einen Drittel reduzieren müssen. Durch eine solche starre Regelung würde der Zugang der Wirtschaft zu Arbeitskräften massiv eingeschränkt. Eine Ausrichtung der Zuwanderungspolitik an den gesamtwirtschaftlichen Interessen der Schweiz, wie sie ja auch die neuen Verfassungsbestimmungen fordern, würde dadurch zumindest stark erschwert, wenn nicht verunmöglicht. Wenn die Wirtschaft zum Beispiel anzieht und dann mehr Arbeitskräfte benötigt, gibt es eben mit der Ecopop-Initiative keinen Handlungsspielraum mehr.

Zu bedenken ist auch, dass ein guter Teil der zulässigen Zuwanderung zur Erfüllung der völkerrechtlichen Verpflichtungen der Schweiz reserviert werden müsste, also für den Asylbereich gemäss Genfer Flüchtlingskonvention. Das schränkt dann den Spielraum für die Arbeitskräfte ebenfalls ganz erheblich ein. Die Initiative verstösst darüber hinaus, wie es auch die Masseneinwanderungs-Initiative tut, gegen das Freizügigkeitsabkommen mit der Europäischen Union.

Ich komme nun noch zur zweiten Massnahme, welche die Initiative vorschlägt, nämlich zur Massnahme, in anderen Staaten die natürlichen Lebensgrundlagen durch eine gezielte freiwillige Familienplanung dauerhaft zu sichern. Die Gründe, warum in gewissen Ländern das Bevölkerungswachstum stark und rasch wächst respektive warum Frauen viele oder teilweise sogar sehr viele Kinder zur Welt bringen, sind längst und hinreichend bekannt. Es ist in den meisten Fällen die nackte wirtschaftliche Not respektive oft eine reine und verzweifelte Überlebensmassnahme. Kinder sind in vielen Ländern die einzige verlässliche Altersvorsorge. Freiwillige Familienplanung als isolierte Massnahme kann hier wenig oder überhaupt nichts ausrichten. Notwendig sind vielmehr Massnahmen, mit welchen die Armut echt und nachhaltig verringert werden kann. Dazu gehören die Stärkung der Menschenrechte - bitte vergessen Sie das nicht! -, aber auch die Förderung der Gleichstellung, Investitionen in einen schonenden Umgang mit Ressourcen und, das ganz besonders, die Ausbildung von Mädchen und Frauen. Gerade dieser letzte Punkt ist zentral. Wie verschiedene von Ihnen erwähnt haben, bekommen Frauen mit zunehmender Schulbildung nachweislich weniger Kinder und können diese auch besser versorgen. Herr Ständerat Gutzwiller und Frau Ständerätin Maury Pasquier haben erwähnt, dass es hier auch um die Versorgung der Kinder geht, dass es um die Senkung der Kindersterblichkeit geht und dass es darum geht, dass die Frauen und die Familien für ihre Kinder sorgen können. Dazu braucht es Ausbildung und andere Massnahmen als Familienplanung. Schliesslich widerspricht diese Forderung der Initianten auch noch den bewährten und erfolgreichen Prinzipien der Entwicklungszusammenarbeit, wonach nicht wir sagen, was für die anderen gut ist, sondern wir uns auch nach den Bedürfnissen der Partnerstaaten richten. War es nicht ein Charakteristikum von Missionierung und von Kolonialismus, dass der Norden festgelegt hat, was für die Menschen im Süden gut ist? Sind diese Zeiten nicht definitiv vorbei? Klar ist, eine starke Fokussierung auf die Familienplanung wird den komplexen Herausforderungen in Entwicklungsländern nicht gerecht. Klar ist auch, dass damit die hohe Flexibilität verlorenginge, die wir gerade auch im Bereich der humanitären Hilfe brauchen. Der Bundesrat kommt deshalb zum Schluss, dass diese Fixierung auf die Familienplanung in der Entwicklungszusammenarbeit eine einseitig auf westliche Bedürfnisse ausgerichtete und wenig wirksame Massnahme ist, um die natürlichen Lebensgrundlagen gerade auch in den Ländern des Südens nachhaltig zu sichern. [PAGE 284]

Ich komme damit zum Schluss: Es ist klar, dass eine enge Fokussierung auf die Zuwanderungsbeschränkung und auf die Familienplanung dem Ziel einer nachhaltigen Sicherung der natürlichen Lebensgrundlagen nicht gerecht wird. Eine starre Bindung von 10 Prozent der Mittel für die Familienplanung widerspricht der bewährten Praxis der Schweizer Entwicklungszusammenarbeit, und die starren Höchstzahlen für die Zuwanderung schränken den Handlungsspielraum des Bundesrates und letztlich auch des Parlamentes ein, vor allem auch bei der anstehenden Umsetzung der neuen Verfassungsbestimmung.

Es wurde verschiedentlich gesagt, dass die Umsetzung der neuen Verfassungsbestimmung im Gang ist. Wir haben den Fahrplan vorgelegt, wir sind in Kontakt mit allen Akteuren, die dann auch aktiv an der Umsetzung und am Vollzug dieser neuen Massnahmen beteiligt sind. Wir haben gestern auch die Initianten angehört; sie haben ihre Vorstellungen im Detail darlegen können. Jetzt läuft die Arbeit. Wir haben eine technische Expertengruppe eingesetzt, die ihre erste Sitzung bereits Anfang April haben wird; der Bundesrat wird Ende Juni ein Umsetzungskonzept vorlegen und bis Ende Jahr eine Gesetzesvorlage ausarbeiten. Gleichzeitig finden exploratorische Gespräche mit unseren europäischen Partnerstaaten statt. Das sind die Arbeiten, die der Bundesrat immer macht, wenn eine Volksinitiative angenommen wird, und ich danke Ihnen, wenn Sie uns bei dieser Arbeit unterstützen. Ein Hinausschieben der Abstimmung, eine weitere Unsicherheit, wie es in diesen für unser Land zentralen Fragen weitergehen soll, ist für diese Arbeiten sicher nicht hilfreich.

Ich danke Ihnen deshalb, wenn Sie die Mehrheit der Kommission in allen Punkten unterstützen.