Humbel Ruth · Nationalrat · 2013-12-04

Wortprotokoll

Seit 1996, seit dem Inkrafttreten des KVG, wird die Aufsicht über die Krankenversicherer nach dem geltenden KVG wahrgenommen. Die Aufsichtsbehörde hat zahlreiche Kompetenzen, insbesondere im Bereich der Ausübungsbewilligung zulasten der obligatorischen Krankenpflegeversicherung, der Prämiengenehmigung, der Buchhaltung, der Kapitalanlagen und der Solvenz. Für die Prüfung haben die Krankenversicherer der Aufsichtsbehörde alle Daten und Zahlen der Prämienrechnung, über die abgerechneten Leistungen sowie zum Risikoausgleich zu liefern. Das BAG kann ohne Vorankündigungen Audits machen, und die Buchhaltung wird durch externe Revisionsstellen überprüft. Das ist geltendes Recht.

Es gibt im KVG zahlreiche Artikel, welche der Aufsichtsbehörde Kompetenzen geben. Ich zitiere nur Artikel 60 Absatz 6 des KVG: "Der Bundesrat erlässt die notwendigen Vorschriften, insbesondere über die Rechnungsführung, die Rechnungsablage, die Rechnungskontrolle, den Geschäftsbericht, die Reservebildung und die Kapitalanlagen. Er legt fest, wie der Geschäftsbericht zu veröffentlichen oder der Öffentlichkeit zugänglich zu machen ist." Das ist geltendes Recht. Nach Artikel 13 Absatz 2 KVG hat das Departement dafür zu sorgen, dass die Versicherer jederzeit in der Lage sind, ihren finanziellen Verpflichtungen nachzukommen. Das ist geltendes Recht, und ich möchte eben gerade auch an meine Vorrednerinnen appellieren: Das ist geltendes Recht!

Aber die besten Gesetze nützen eben nichts, wenn sie nicht umgesetzt werden. Die Erfahrung aus der Vergangenheit hat gezeigt, dass das geltende Gesetz lange Zeit nicht durchgesetzt worden ist und aus politischen Gründen oftmals zu tiefe, also nicht kostendeckende Prämien genehmigt worden sind.

Zu tiefe Reserven waren das Problem am Ende der Ära von Bundesrätin Dreifuss wie auch am Ende der Ära von Bundesrat Couchepin. Wenn es für einzelne Krankenversicherer Liquiditätsprobleme oder zwischen Grundversicherungen einzelner Kassenkonzerne gesetzwidrige Quersubventionen gegeben hat, war das primär die Folge eines Aufsichtsversagens und nicht eines Mangels an gesetzlichen Grundlagen. Einzig im Fall Assura hat das Bundesverwaltungsgericht festgehalten, dass es für die behördliche Durchsetzung einer maximalen Reservequote an einer gesetzlichen Grundlage im Krankenversicherungsgesetz und in den Ausführungsverordnungen fehle. Wenn es darum geht, zu hohe Prämien nicht zu genehmigen, besteht offenbar eine Gesetzeslücke. Diese Gesetzeslücke ist zweifellos zu schliessen.

Es ist auch etwas erstaunlich, dass es jetzt doch schon einige Jahre her ist, seit man gemerkt hat, dass man diese Lücke schliessen muss. Jahrelang hat die Aufsichtsbehörde ihre Verantwortung nicht im notwendigen Rahmen wahrgenommen und die bestehenden gesetzlichen Möglichkeiten nicht genutzt. Regelmässig erfolgte die Prämiengenehmigung primär nach politischen Aspekten - die Prämien dürfen eben nicht zu stark ansteigen - statt nach finanziellen und versicherungstechnischen Kriterien.

Die gesetzlich vorgeschriebenen Reserven wurden verschiedentlich willkürlich angepasst, was zu Unterdeckungen und zu verschiedenen Vorstössen geführt hat, die eine Verbesserung der Aufsicht anstrebten. Gefordert wurde aber primär eine qualitative Verstärkung der Aufsicht und nicht ein Bevormundungsgesetz für die Versicherer. Es stellte sich damals die Frage, ob das BAG die geeignete Behörde ist, um die Finanzaufsicht über die Versicherer auszuüben; denn das BAG definiert gleichzeitig auch die von den Versicherern zu bezahlenden Leistungen und baut diese tendenziell aus, was zu Mehrkosten führt. Diese Mehrkosten wiederum führen zu höheren Prämien, welche dann wiederum von derselben Behörde genehmigt werden müssen.

Nach den Vernehmlassungen wurde aber von der Schaffung einer speziellen Aufsichtsbehörde abgesehen. Geblieben ist hingegen ein Aufsichtsgesetz für die Krankenversicherer, das wir nun beraten.

Das Gesetz soll den Schutz der Versicherten bezwecken, so steht es in Artikel 2. Die Versicherten, um deren Schutz es ja eigentlich gehen muss, werden aber wohl kaum einen spürbaren Nutzen davon haben. Mit Sicherheit werden aber die mit dem Gesetz verbundenen höheren Aufsichtskosten durch sie und ihre Prämien getragen werden müssen.

Das vorliegende neue Aufsichtsgesetz hat fast gleich viele Artikel wie das KVG selbst und schafft für die Behörden eine Kompetenzausweitung, welche in diesem Mass weder notwendig noch wünschenswert ist. Es ist eine Überregulierung, mehr ein politisches Signal als eine echte Verbesserung des Systems, und es schafft die Basis für die spätere Einführung der Einheitskasse. Zu bedenken ist auch, dass die Kontrollinstanz, das Bundesamt für Gesundheit, die Krankenversicherer künftig nach zwei Gesetzen prüfen müsste: die Leistungen nach dem Krankenversicherungsgesetz (KVG) und die Prämien nach dem Krankenversicherungsaufsichtsgesetz (KVAG). Da ist es einfach sinnvoller und sachgerechter, die ganze Aufsicht wie bisher in einem einzigen Gesetz, im KVG, zu regeln. Ein Gutachten, das Professor Ulrich Kieser im Auftrag von Santésuisse erstellt hat, schlägt denn auch vor, die Aufsicht mit gut zwanzig Artikeln im KVG zu regeln. [PAGE 2003]

Unglücklicherweise ist eine Koppelung des KVAG mit der KVG-Änderung zur Korrektur der zwischen 1996 und 2011 zu viel bezahlten Prämien vorgesehen. Wie es der Bundesrat ursprünglich vorgeschlagen hat, müssen die beiden Vorlagen unabhängig voneinander behandelt werden. Eine Koppelung, wie sie der Ständerat beschlossen hat, ist überhaupt nicht nötig und schon gar nicht sinnvoll, zumal der Frankenbetrag insgesamt nicht angepasst wird: Total bleiben es immer 800 Millionen Franken, welche umverteilt werden. Je nach Berechnungszeitraum verändern sich aber die Umverteilungsbeträge unter den Kantonen: Ursprüngliche Bezügerkantone können plötzlich Zurückerstatterkantone werden. Die Schwankungen zeigen im Übrigen auch die Fragwürdigkeit, um nicht zu sagen die Absurdität einer solchen Übung. Eine jährliche Rückzahlung genehmigter Prämien darf keinesfalls zur Regel werden, weil sie den Versicherungsgedanken unterlaufen, Rechtsunsicherheit schaffen und eine behördliche Genehmigung letztlich unnötig machen würde. Für die Zukunft wollen wir eine starke, handlungsfähige Aufsicht, die proaktiv entscheidet und nicht nachträglich nach dem Prinzip "Milchbüchlein" Prämiengelder unter den Kantonen ausgleicht.

Das Gesetz zur Regelung der Vergangenheit ist eine rein politische Aktion und muss möglichst schnell verabschiedet werden. Es muss daher vom Aufsichtsgesetz entkoppelt werden. Dann könnte die Vorlage zum Rückerstattungsgesetz nämlich bereits in der Frühjahrs- oder sicher in der Sommersession zur Schlussabstimmung kommen.

Ich komme zum Fazit: Die CVP/EVP-Fraktion ist für eine Stärkung der Aufsicht und für Eintreten auf diese Vorlage sowie für deren Integration ins KVG. Eine zusätzliche Regulierung muss sich auf die Bereiche Reserven, Solvenz, Transparenz und Corporate Governance konzentrieren. Sie darf nicht zu einer Entmündigung der Geschäftsleitungen der Versicherer und zu einer schleichenden Einführung der Einheitskasse führen. Sie darf auch nicht zu einer überbordenden Bürokratie, zu höheren Verwaltungskosten, zu Rechtsunsicherheit und zu einer Destabilisierung des Systems führen, was bei einer jährlichen Rückerstattung von überhöhten Prämien der Fall wäre.

Geteilt sind wir in der Frage des Vorgehens. Eine knappe Mehrheit der Fraktion will die Vorlage an den Bundesrat zurückweisen. Eine Minderheit wird der Minderheit Fehr Jacqueline folgen und die Vorlage nicht zurückweisen.