Janiak Claude · Ständerat · 2014-03-13

Wortprotokoll

Ihre Kommission für Verkehr und Fernmeldewesen beschäftigt sich seit mittlerweile fünf Jahren und intensiv seit Beginn dieser Legislatur mit der Sanierung des Gotthardtunnels. Es wurden uns alle möglichen Sanierungsvarianten vorgestellt. Wir haben diesem Thema unzählige Stunden gewidmet. Wie die Kommission entscheiden würde, war lange nicht vorhersehbar, aber irgendeinmal hat es Klick gemacht; ich könnte Ihnen sogar noch sagen, an welchem Tag, zu welcher Uhrzeit und in welchem Saal. Als sich Frau Bundesrätin Leuthard und bestimmte Kantone für die zweite Gotthardröhre entschieden hatten, standen die Mehrheitsverhältnisse fest. Wir hätten damals entscheiden können. Von diesem Moment an führten wir letztlich nur noch Scheindiskussionen. Die Bereitschaft, auf Argumente einzugehen, war verflogen.

Ich konzentriere mich auf die Frage der erforderlichen gesetzlichen Grundlage. Das ist ja auch der Inhalt des Rückweisungsantrages der Minderheit I. Lange bevor die Botschaft vorlag, hatte sich in der "Aktuellen Juristischen Praxis" im September 2012 Markus Kern mit einem lesenswerten Beitrag mit dem Titel "Zwischen Alpenschutz und freiem Verkehr: Rechtliche Erwägungen zur zweiten Strassentunnelröhre am Gotthard" dazu geäussert. Ich zitiere sein Fazit: "Die vorgeschlagene Erstellung einer zweiten Strassentunnelröhre durch den Gotthard mit dem Ziel, verkehrskapazitätsmässige Redundanzen zu schaffen und damit etwa die Sanierung der bestehenden Tunnelröhre ohne Sperrung zu bewältigen, birgt rechtlich in mehrerer Hinsicht Spannungspotenzial. Zwischen dem Bestreben, eine Kapazitätserweiterung zu vermeiden, um damit den Vorgaben des Alpenschutzartikels zu entsprechen, und jenem, die Bestimmungen des Landverkehrsabkommens einzuhalten und dazu auf mengenmässige Einschränkungen zu verzichten, besteht kaum Handlungsraum. Dies gilt umso mehr, als je nach faktischen Auswirkungen bereits die Erweiterung um eine zweite Tunnelröhre zum Betrieb des Tunnels auf je einer richtungsgetrennten Spur wohl im Resultat eine Kapazitätserweiterung darstellt." Ich komme darauf noch zurück. Das Zitat geht weiter: "Dieser enge Rahmen steht dem geplanten Tunnelbau somit im Weg und bedingt Rechtsanpassungen, bevor am Gotthard die Baumaschinen auffahren können." Mit anderen Worten, es braucht eine Verfassungsänderung und Anpassungen beim Landverkehrsabkommen.

Der in der Kommission ebenfalls angehörte Professor Alain Griffel hat sich dieser Auffassung angeschlossen. Er hat sie kürzlich in der "NZZ" publiziert. Ich zitiere auch aus seinen Ausführungen: "Die vorgesehene gesetzliche Regelung vermag die Verfassungswidrigkeit des Vorhabens also nicht zu bannen oder zu beseitigen, weil sie als Sicherung (zur Nichterweiterung der Transitstrassenkapazität) von vornherein nicht genügt." Durch den Bau einer zweiten Gotthardröhre, kombiniert mit einer flankierenden rechtlichen Massnahme entsteht die Gefahr eines künftigen Verfassungsbruchs, der wegen der fehlenden Verfassungsgerichtsbarkeit sogar noch perpetuiert und zementiert würde, weil er von niemandem, auch nicht vom Bundesgericht, korrigiert werden könnte. "Die Verfassungswidrigkeit tritt damit nicht erst bei einer späteren Gesetzesänderung ein, sondern bereits jetzt, da mit dem Bau einer zweiten Röhre und einer rechtlichen Sicherungsmassnahme, der das Element der Dauerhaftigkeit fehlt, die tatsächliche Voraussetzung dafür geschaffen würde ... Massgebend für die Auslegung des Begriffs 'Erhöhung der Transitstrassenkapazität' ist ... nicht die aktuelle rechtliche Ausgestaltung, sondern das Potenzial der baulichen Massnahmen, das physische Fassungsvermögen, konkret die Möglichkeit, zwei Tunnelröhren vierspurig zu befahren." Aus diesem Grund betrachtet er die Vorlage des Bundesrates als nicht mit der Verfassung vereinbar.

Es ist auch noch auf Herrn Mastronardi verwiesen worden, auf ein Gutachten von ihm. Ich möchte einfach darauf hinweisen, dass er etwas ganz anderes beantwortet hat als die Frage der Verfassungsmässigkeit. Sein Gutachten ist übrigens zwei Jahre vor der Vorlage des Bundesrates erstellt worden. Die Fragestellung lautete dort: Wie lässt sich juristisch die Bundesverfassung in Bezug auf die Kapazität auslegen? Man wollte wissen, wie man den Begriff Kapazität auslegt. Dann hat er sich noch zu Artikel 3 des Strassenverkehrsgesetzes geäussert und gefragt, ob jetzt das Bohren einer zweiten Röhre als "Umbau bestehender Strassen" qualifiziert werden könne. Das war also eine ganz andere Fragestellung. Die Experten - ich möchte das betonen - haben sich nicht dazu geäussert, ob sie jetzt eine zweite Röhre gut oder schlecht finden. Sie haben sich nur dazu geäussert, ob man die rechtlichen Grundlagen auf Verfassungs- oder auf Gesetzesebene regeln muss.

Erstaunt hat mich, dass sich das Bundesamt für Justiz offensichtlich in die Knie zwingen liess. Der Artikel von Markus Kern war dort nicht einmal zur Kenntnis genommen worden, obwohl er immerhin in der "Aktuellen Juristischen Praxis", einer anerkannten Fachzeitschrift, publiziert worden war, die in jeder Anwaltskanzlei, die à jour sein will, aufliegt.

Die vom Bundesrat vorgeschlagene Regelung auf Gesetzesebene hält das Bundesamt für Justiz für vertretbar. Man habe nicht gegen die Gesetzesvorlage opponiert, hiess es. Allein schon diese zurückhaltenden Formulierungen lassen aufhorchen. Auf die Frage, was unter Kapazitätserweiterung zu verstehen sei, wurde eingeräumt, man sei sich bewusst, dass es Unschärfen in der Begrifflichkeit gebe und auch andere Beurteilungen vorgenommen werden könnten.

Vorbehalte wurden trotzdem gemacht. Die Notwendigkeit einer Verfassungsänderung sah das Bundesamt weniger bei der Klärung des Begriffs der Kapazitätserweiterung als vielmehr bei einer möglichen Verletzung von Artikel 34 der Bundesverfassung - bei einer möglichen Einschränkung des Rechts auf freie Willensbildung und die unverfälschte Stimmabgabe -, weil Fakten geschaffen werden, welche die Ausgangslage für eine allfällige nachträgliche [PAGE 197] Verfassungsabstimmung über eine zusätzliche Nutzung der zweiten Röhre verändern. Es ist ja logisch: Wenn Sie die Leute fragen, ob sie in den Röhren vier Spuren haben wollen, ja oder nein, dann macht es einen Unterschied, ob diese Röhren schon gebaut sind oder eben noch nicht. Staatspolitisch problematisch, aber rechtlich vertretbar wurde das dann vom Bundesamt genannt. Sich bei einer derart umstrittenen Frage auf solche Aussagen zu stützen, ist meines Erachtens mehr als fragwürdig.

Heute haben wir ja noch ein Gutachten des Kantons Tessin auf den Tisch gelegt bekommen. Ich muss Ihnen sagen: Ich finde es eigentlich eine Zumutung, dass von uns erwartet wird, um Viertel nach acht noch zwanzig Seiten Gutachten zu lesen. Die Fragestellung im Zusammenhang mit dem Landverkehrsabkommen, die darin behandelt wird, ist schon seit 2012 ein Thema; ich habe es gesagt. Es ist also nicht eine Fragestellung, die jetzt plötzlich aufgetaucht ist - und da kommt man und legt uns das auf den Tisch! Ich habe es nicht gelesen.

Die Probleme mit dem Landverkehrsabkommen haben durch die Volksabstimmung vom 9. Februar meines Erachtens ohnehin eine neue Dimension erhalten. Nach diesem Abkommen sind bekanntlich mengenmässige Einschränkungen nicht zulässig. Da mit dem Bau der zweiten Tunnelröhre zweifellos ein Kapazitätsausbau einhergeht - dem in der Vorlage beantragten Artikel 3a Absatz 2 des Bundesgesetzes über den Strassentransitverkehr im Alpengebiet zum Trotz -, kann sich die EU auf den Standpunkt stellen, auch dieses Abkommen sei verletzt, wenn die zweite Röhre nur einspurig befahren wird.

Die einen werden jetzt sagen: Wir können den Gotthard ja dichtmachen, ihn für den Durchgangsverkehr sperren und die Europäer ärgern. Die anderen befürchten, dass bei den schwierigen Verhandlungen mit der EU wegen der Annahme der Masseneinwanderungs-Initiative hier ein Feld für Konzessionen eröffnet werden könnte. Der Experte Knoflacher, der von der Kommission zwar für eine Anhörung eingeladen wurde, aber nicht kommen konnte, hat diesen Punkt in seinem Bericht so dargelegt: Er sieht in der Lösung eine Schwächung der Schweizer Verhandlungsposition gegenüber der Begehrlichkeit der EU für einen freien Nord-Süd-Verkehr auf der Strasse.

Ich möchte noch etwas zu dieser Kapazitätserweiterung sagen: Für mich stellt eine zweite Röhre per se eine Kapazitätserweiterung dar, denn die bestehende heutige Kapazität errechnet sich unter anderem aus der Verfügbarkeit des Tunnels, also aus der Anzahl Fahrzeuge pro Tag mal verfügbare Tage. Manchmal ist der Gotthard jetzt ja gesperrt, dann kann man nicht durchfahren. Nach dem Bau einer zweiten Röhre könnte man sicher immer durchfahren. Dann würde halt, wie heute, eine Spur für den Verkehr nach Süden und die andere Spur für den Verkehr nach Norden befahren. Wenn schon, müsste man also dann zusätzliche Massnahmen zur Reduktion des Verkehrs beschliessen, aber ein solcher Entscheid würde ja kaum einleuchten.

Wenn Sie mit der Bevölkerung sprechen, dann erfahren Sie, dass die wenigsten glauben - übrigens sowohl Befürworter als auch Gegner -, die zweite Röhre werde langfristig nur einspurig befahren. "Ich glaube nicht an den Storch", hat man mir gesagt - ich auch nicht mehr. Die Alpenkantone sowie auch unsere Nachbarländer haben ein grosses Interesse daran, die Verlagerung des Güterverkehrs an allen Alpenübergängen, nicht nur am Gotthard, voranzubringen. Der Bau einer zweiten Röhre läuft dem entgegen.

Mein Antrag auf Rückweisung der Vorlage an den Bundesrat gründet auf den rechtlichen Überlegungen, die ich dargelegt habe. Sie sehen auf der Fahne, was mein Rückweisungsantrag beinhaltet.

Ich erlaube mir zum Abschluss aber doch noch ein paar Äusserungen zur Finanzierung: Eine zweite Röhre kostet - wir haben es gehört - 2 bis 3 Milliarden Franken mehr als die Sanierung des Tunnels inklusive Verladeangebot. Neben den hohen Kosten kommt hinzu, dass wir es mit einer Kostenungenauigkeit von 30 Prozent zu tun haben; auch das haben wir gehört. Wir bekamen übrigens von der Finanzkommission einen Mitbericht, in welchem sie den Wunsch äusserte, ein bisschen präzisere Zahlen zu haben, bevor man mit dem Bau anfange. Wenn man aber jetzt schon vorentscheiden muss und die Kosten eine offene Tüte bleiben, haben wir ein Problem.

Eine zweite Röhre stellt auch die Rentabilität der Neat infrage, und finanzpolitisch stellt sich ein weiteres Problem: Die Erneuerung des Gotthard-Strassentunnels beinhaltet Unterhalts- und Ausbaumassnahmen an einer bestehenden Nationalstrasse. Die Finanzierung erfolgt aus den Mitteln der Spezialfinanzierung Strassenverkehr. Unterhalts- und Ausbaumassnahmen am Gotthard stehen somit in Konkurrenz zu anderen aus der Spezialfinanzierung finanzierten Aufgaben.

Eine zweite Röhre würde dazu führen, dass andere politisch gewollte Projekte unter Druck kommen. Viele in diesem Saal, davon bin ich überzeugt, werden aus ihren Regionen Projekte kennen, die weit dringlicher sind. Herr Stadler hat auf die Stausituationen hingewiesen. Der Gotthard hat kein Stauproblem. Diejenigen, die am Ostersonntag dort durchfahren, werden das zwar anders erleben; wenn man das Ganze aber objektiv und über das ganze Jahr betrachtet, gibt es die Stauprobleme in Zürich, in Bern, im Grossraum Lausanne und auch in Basel. Mir ist es lieber - das muss ich Ihnen sagen -, wenn wir die Probleme auf unseren Autobahnen dort zuerst lösen, damit wir nicht jeden Tag, ob man jetzt in die Stadt hinein- oder aus der Stadt herausfährt, permanent im Stau steht. Das sind weiss Gott dringlichere Probleme als der Stau am Gotthard. Ganz abgesehen davon - davon hat noch niemand gesprochen - werden selbstverständlich die künftigen Unterhaltskosten doppelt so hoch sein wie heute. Zwei Tunnels kosten halt auch im Unterhalt mehr als nur einer.

Ich bitte Sie deshalb, die Vorlage zurückzuweisen, falls Sie darauf eintreten, und zumindest bei den Rechtsfragen, die man nicht einfach unter den Tisch wischen kann, eine Klärung zu verlangen, die dann tatsächlich "verhebt". Ich bin überzeugt, dass man das Problem auf Verfassungsebene lösen muss, weil man es auf Gesetzesebene nicht lösen kann.