Burkhalter Didier · Bundesrat · 2011-06-14

Wortprotokoll

Voilà encore un sujet intéressant! La synchronisation des subventions de base accordées aux universités, c'est en gros, si vous voulez, la mise en adéquation de la période du plafond de dépenses avec la période de versement. Et c'est essentiellement ici la manière, dans le cadre d'un tel message FRI, de régler les relations entre le Conseil fédéral et le Parlement. Il s'agit donc ici de plafond de dépenses.

Cette synchronisation - ce n'est pas nouveau - est en attente de réalisation depuis l'entrée en vigueur de la nouvelle loi fédérale sur l'aide aux universités, en l'an 2000. A l'époque, la revendication avait été formulée pour un versement à double - à cause de cette synchronisation - de la subvention de base. Deux avis de droit avaient, indépendamment l'un de l'autre, conclu que cette revendication était infondée.

On avait pourtant reporté la synchronisation, arguant du fait que le problème allait être réglé dans la perspective de la nouvelle loi fédérale sur l'aide aux hautes écoles et la coordination dans le domaine suisse des hautes écoles.

Eh bien, cette perspective est là! Cette nouvelle loi sera discutée, pas plus tard que tout à l'heure. Nous allons commencer à mettre en place le nouveau système. Et nous devons, pour cela, avoir réussi la synchronisation, qui attend depuis dix ans. Les cantons avaient ce temps, soit plus de dix ans, pour adapter, là où c'est nécessaire - c'est le cas pour quatre universités et cinq cantons -, leur comptabilisation à un changement qui allait devenir absolument nécessaire.

Pourquoi est-il nécessaire? Une planification financière commune - comme le prévoit le projet de loi fédérale sur l'aide aux hautes écoles et la coordination dans le domaine suisse des hautes écoles - nécessite une base de subventionnement identique. Or, aujourd'hui, cette base identique nous manque: nous avons, pour les hautes écoles spécialisées, un plafond de dépenses qui coïncide avec les crédits budgétaires, alors que ce n'est pas le cas pour les universités, où nous avons un plafond de dépenses - par exemple pour 2008 à 2011 - où l'on inscrit, après, les dépenses au budget des années 2009 à 2012.

Mais il y a six cantons - ceux de Zurich, de Berne, de Saint-Gall, du Tessin, de Lucerne et de Genève - qui comptabilisent déjà de manière synchronisée. Et les cantons encore concernés à ce jour par la synchronisation sont ceux de Vaud, de Bâle-Ville, de Bâle-Campagne, de Neuchâtel et de Fribourg. Une planification financière qui a pour base l'année X pour toutes les hautes écoles spécialisées et pour six universités, mais qui repose sur l'année X moins 1 pour quatre universités, n'est pas une bonne base de travail.

Dans la perspective de la coordination du paysage des hautes écoles, il faut procéder à cette synchronisation. Cela apparaît comme quelque chose de très comptable et très technique, mais c'est quand même aussi une volonté de réalisation politique, en vue de mettre en place le nouvel espace suisse des hautes écoles dans les meilleures conditions possibles. Et c'est ce que veut le Conseil fédéral: sa seule volonté est de mettre en place les meilleures conditions pour un espace suisse des hautes écoles, sous la forme voulue par le peuple lors de l'adoption des nouveaux articles constitutionnels.

Il n'y a pas de changement dans le versement des subventions de la Confédération. La Confédération continuera de verser chaque année ces subventions, en 2011, en 2012 et en 2013. En 2011, ce sont environ 550 millions de francs; en 2012, ce sont 595 millions de francs environ; et en 2013, cela correspondra au plafond de dépenses qui sera décidé dans le cadre du message FRI 2013-2016. Il n'y aura donc pas de lacune dans le versement de la subvention de base; il s'agit uniquement de faire coïncider le plafond de dépenses avec les budgets et, en l'occurrence, c'est un changement avant tout comptable.

Quels sont alors les changements pour les cantons? Je l'ai dit, rien ne change pour six des cantons universitaires - Zurich, Berne, Saint-Gall, Tessin, Lucerne et Genève -, car ils comptabilisent déjà la subvention fédérale dans l'année où ils la touchent. Et pour les quatre cantons universitaires concernés, dont les deux Bâle dans le cas de l'Université de Bâle, le changement devrait modifier la manière de comptabiliser, car ces cantons comptabilisent une grande partie - mais pas tout - de la subvention fédérale sur l'année précédente.

Quelles sont les solutions envisagées? Selon les cantons, il y aurait à nouveau la solution du versement à double de la subvention. C'est exclu pour la Confédération, pour des raisons juridiques et financières, ainsi que pour des raisons d'égalité de traitement par rapport aux universités qui sont déjà synchronisées. Ce qui pointe aussi avec la proposition que nous discutons maintenant, c'est une sorte de provision de la Confédération, au cas où la Confédération, tout à coup, n'existerait plus et ne verserait plus les subventions de base, ce qui est - vous l'avouerez - très théorique! C'est comme si on imaginait qu'en 2388, tout à coup, la Confédération cessait d'exister et qu'elle ne payait plus les subventions de base. C'est inutile et cela ne devrait, dans les faits, jamais arriver, d'autant moins qu'avec la nouvelle Constitution et avec la nouvelle loi fédérale sur l'aide aux hautes écoles et la coordination dans le domaine suisse des hautes écoles, ces dépenses deviendront des dépenses liées. Par ailleurs, la Confédération n'a pas à reconnaître des dettes qu'elle n'a pas. Elle n'a pas de dettes à l'égard des cantons, comme le confirment plusieurs avis de droit. Il est donc correct de budgétiser et de comptabiliser la subvention sur l'année en cours.

Quelles sont les autres solutions? Sans vouloir dicter quoi que ce soit aux cantons, nous avons montré quelques solutions, nous avons eu des rencontres directes, nous avons échangé des correspondances. Nous estimons par exemple que le changement pourrait se faire par tranches, sur trois ou quatre ans. Par ailleurs, au moins deux des quatre cantons concernés ont d'ores et déjà provisionné tout ou partie des montants prévus. D'autres solutions comptables seraient également possibles avec une opération au bilan des cantons.

Enfin, pour les cantons qui estiment difficile ou même impossible de faire cette opération comptable, nous avons proposé une solution politique: il s'agit de procéder à un échange de courriers confirmant que la Confédération ne voit pas d'inconvénient majeur à ce que les cantons continuent de comptabiliser la somme comme jusqu'à présent, pourvu qu'ils acceptent de procéder aux travaux de planification financière en utilisant les montants sur l'année en cours afin de ne pas entraver les travaux, en particulier dans le nouveau paysage des hautes écoles du futur. Nous avons proposé également de créer un groupe de suivi au niveau politique pour faire en sorte que cet accord politique soit réellement positif dans les faits pour les deux partenaires.

Nous sommes toujours disposés à poursuivre cette discussion et la recherche d'une solution politique qui nous paraît [PAGE 1094] d'ailleurs la seule véritable si l'on veut enfin faire ce que le Parlement avait souhaité et que le Conseil fédéral avait toujours voulu, c'est-à-dire un système harmonisé pour l'ensemble des hautes écoles spécialisées, des universités, qu'elles soient parmi celles qui ont déjà accepté la synchronisation des subventions de base ou parmi celles qui ne l'ont pas encore fait.

La proposition de la majorité de la commission cherche à régler ce problème autrement, mais elle ne règle rien: le Conseil fédéral vous demande de la rejeter. D'une part, cette proposition part d'un faux raisonnement, qui consisterait à admettre qu'il y a une dette, ce qui est injustifié. Le fait que les six cantons de Zurich, de Berne, de Saint-Gall, du Tessin, de Lucerne et de Genève comptabilisent déjà les subventions dans l'année de versement et qu'ils ne réclament pas, eux, un double versement le confirme d'ailleurs. D'autre part, la solution proposée ne règle pas le problème sur le plan juridique ou sur le plan financier. La combinaison entre le plafond de dépenses et le crédit budgétaire ne règle que la relation entre vous et nous, entre le Parlement et l'exécutif; le plafond de dépenses n'ouvre aucun droit pour les cantons au versement de la tranche correspondante de la subvention.

Donc, même si le Parlement accepte la proposition présentée par la majorité de votre commission, il manque une base légale, une élévation du plafond de dépenses et une augmentation du crédit budgétaire de plusieurs centaines de millions de francs. Tout cela n'existant pas, nous ne pourrions de toute manière pas concrétiser la volonté exprimée dans la proposition de la majorité.

Pour ces raisons financières, juridiques et d'égalité de traitement, le Conseil fédéral vous demande de vous en tenir au projet de base et de rejeter la proposition de la majorité - donc de suivre la minorité et le Conseil fédéral. Il vous prie également de prendre acte que, de toute manière, il continuera à rechercher une solution pragmatique - une solution politique - qu'il aura mise au point avec les cantons, mais pas sous la forme d'une reconnaissance de dette un peu déguisée de la Confédération dans le cadre d'un plafond de dépenses.