Inderkum Hansheiri · Ständerat · 2001-09-18

Wortprotokoll

Unser Kommissionssprecher hat eigentlich alles gesagt, was im Rahmen des Eintretens zu sagen war bzw. ist. Von wesentlicher Bedeutung erscheint mir gleichermassen die Genesis dieser Parlamentarischen Initiative.

Nach dem Scheitern des Reformpaketes "Reform der Volksrechte", der Vorlage 2 im Rahmen der Totalrevision der Bundesverfassung, galt bzw. gilt es, die voraussichtlich mehrheitsfähigen Vorschläge der gescheiterten Vorlage des Bundesrates wieder aufzunehmen. Dies, so meine ich, sollte uns dazu führen, dass wir an den Unterschriftenzahlen nichts ändern, weder direkt noch indirekt. Diese Rahmenbedingungen haben aber auch dazu geführt - Kollege Dettling hat bereits darauf hingewiesen -, dass verschiedene Begehren, welche der Bundesrat in seiner Stellungnahme unterbreitet hatte, nicht aufgenommen wurden bzw. nicht aufgenommen werden konnten.

Zur Frage der Erhöhung oder Nichterhöhung der Unterschriftenzahlen werde ich mich dann in der Detailberatung noch äussern. Ich möchte mich im Rahmen des Eintretens lediglich, aber immerhin, noch zur Thematik Völkerrecht und Landesrecht äussern.

Es ist ja von der Feststellung auszugehen, dass im Zuge der Globalisierung und Internationalisierung die Bedeutung des Völkerrechtes immer grösser wird. Im modernen Verfassungsstaat erscheint daher die sachgerechte Einordnung des Völkerrechtes in das innerstaatliche Recht von zentraler Bedeutung. Dieses Thema hat ja sowohl unseren Rat wie auch den Nationalrat in den letzten Jahren immer wieder beschäftigt.

Der durchaus komplexe Bereich des Verhältnisses zwischen Völkerrecht einerseits und Landesrecht andererseits hat bekanntlich drei Teilaspekte: Erstens geht es um die Frage, ob das Völkerrecht als solches unmittelbar gelte oder ob es zunächst der Transformation in staatliches Recht bedürfe. Zweitens stellt sich die Frage, ob Völkerrecht anwendbar sei oder ob es lediglich in allgemeiner Form gelte, ob es sich - mit anderen Worten - lediglich an die staatlichen Behörden richte und dann im Einzelnen durch den Erlass von Gesetzen oder dergleichen konkretisiert werden müsse. Drittens ist zu prüfen, wie es sich mit der Ranghierarchie verhält: Geht Völkerrecht dem Landesrecht generell vor, oder gilt es da zu differenzieren?

Die ersten beiden Fragen lassen sich kurz und klar beantworten: Die schweizerische Rechtsauffassung entspricht dem so genannten Monismus, wonach Völkerrecht und Landesrecht Teile eines einheitlichen Rechtssystems sind. Das Völkerrecht gilt demzufolge unmittelbar, also qua Völkerrecht. Es bedarf keiner Transformation in nationales Recht.

Erhärtet ist auch, dass Bestimmungen in völkerrechtlichen Verträgen anzuwenden sind, wenn ihnen Self-executing-Charakter zukommt. Dies ist dann der Fall, wenn sie einen derartigen Konkretisierungsgrad aufweisen, dass sie in einem Anwendungsfall von einem Richter oder von einer Verwaltungsbehörde unmittelbar als Rechtsgrundlage für den zu fällenden Entscheid angewendet werden können. Daher schlägt Ihnen die Kommission eine Erweiterung des Staatsvertragsreferendums vor. Wir werden im Rahmen der Detailberatung hierauf zurückkommen.

Etwas differenzierter anzugehen und zu beantworten ist die dritte Frage, nämlich diejenige nach der Rangordnung. Es lässt sich nämlich nicht generell sagen, dass das Völkerrecht dem Landesrecht vorgehe, denn wie im Landesrecht gibt es auch im Völkerrecht Recht von unterschiedlicher Güte, Qualität und Bedeutung. Klare Abgrenzungen sind aber in folgende Richtungen hin möglich:

1. Völkerrecht geht dem kantonalen Recht sowie dem Verordnungsrecht des Bundes vor.

2. Zwingendes Völkerrecht geht allem staatlichen Recht vor.

3. Neben dem eigentlichen zwingenden Völkerrecht, also dem Jus cogens, gibt es weitere Prinzipien und Grundsätze, die gewissermassen als Bestandteil eines Ordre public der internationalen Gemeinschaft oder als völkerrechtliches Verfassungsrecht bezeichnet werden können.

4. Völkerrecht geht grundsätzlich auch den Bundesgesetzen vor. Eine Ausnahme besteht lediglich dann, wenn der Bundesgesetzgeber bewusst eine Regelung trifft, die im Widerspruch zu einem früher abgeschlossenen Staatsvertrag steht. Das ist die so genannte Schubert-Praxis.

5. Daraus ergibt sich, dass das gleiche Prinzip erst recht für die Verfassungsebene gilt. Einen klassischen Anwendungsfall hierzu bildet ja bekanntlich der Alpenschutz-Artikel.

[PAGE 485] Ganz allgemein kann für solche Fälle einer möglichen Abweichung zwischen Völkerrecht und Landesrecht, also für Fälle, in denen es keine klare Antworten gibt, festgestellt werden, dass sich mit einer völkerrechtskonformen Auslegung des Landesrechtes - Verfassungs- oder Gesetzesbestimmung - eine harmonische Einordnung des Völkerrechtes in die staatliche Rechtsordnung herbeiführen lässt. Wie der Kommissionssprecher gesagt hat, ist das der Grund dafür, dass unsere Kommission hier der Meinung ist, man solle diese Fälle, in denen es eben noch Fragen gibt, der Praxis überlassen.