Burkhalter Didier · Bundesrat · 2014-09-09

Wortprotokoll

Je vous remercie pour ce débat car en peu de prises de parole, vous avez touché tous les tenants et aboutissants du dossier, aussi bien à court terme qu'à plus long terme, mis dans le contexte de la "big picture" de la relation globale avec l'Union européenne.

Je vous remercie aussi de vos interrogations, Monsieur le conseiller aux Etats Minder, parce que ce sont les interrogations de tout le monde, y compris au sein du Conseil fédéral, lorsque l'on examine le dossier au premier abord. Ensuite - c'est un peu toujours la même chose, y compris d'ailleurs dans la population - il y a le débat qui se fait avec le coeur et celui qui se fait avec la raison. Il faut les deux, il faut la passion et la raison. Une fois qu'on a examiné le dossier et qu'on a essayé d'y voir l'intérêt premier de la Suisse - parce que c'est ce que tout le monde en Suisse fait, même si on peut arriver à des conclusions différentes -, on arrive à la conclusion assez claire, au Conseil fédéral comme en commission, qu'il est dans l'intérêt de la Suisse d'aller de l'avant dans ce domaine.

Au fond, la question de base est qu'il y a 28 Etats membres dans l'Union européenne et qu'en tant qu'Etat tiers, il nous faut constamment obtenir, pour ouvrir une négociation ou pour obtenir un accord, non seulement un feu vert de la Commission européenne mais aussi des 28 Etats membres. Il faut 28 fois "oui" avant de pouvoir aller de l'avant même pour ouvrir une négociation ou pour obtenir un mandat.

Il ne s'agit pas d'acheter un Etat. Ce ne sont pas ces 45 millions de francs en soi qui vont être décisifs. Ce n'est pas du tout cela. Mais c'est une relation, une politique crédible et surtout le fait qu'elle ne soit pas du tout considérée comme discriminatoire. Le vote du 9 février 2014 a été interprété comme une discrimination à l'égard du "petit nouveau". Et cela a posé problème avec le 28e Etat et les autres Etats membres, qui ont voulu défendre le dernier arrivé, pour qui la situation a été considérée comme blessante.

Ce qui doit être également souligné, c'est que l'on se situe ici dans le premier élan. En effet, il ne s'agit pas, pour la Suisse, de s'engager dans un second élan de réduction des disparités, mais de porter le premier élan à son terme. On poursuit donc ici sur le même élan que pour les douze nouveaux Etats membres admis au sein de l'Union européenne en 2004 et en 2007, pour lesquels la Suisse a versé une contribution. C'est très important du point de vue de la coordination - que vous appelez de vos voeux et que nous soutenons - de l'ensemble des discussions et des négociations en cours avec l'Union européenne. Cela fait partie de quelque chose que l'on a clairement décidé. La Suisse a déjà contribué à hauteur de 1,257 milliard de francs à cette réduction des disparités en faveur de douze pays. Avec la contribution en faveur de la Croatie, nous arriverons à 1,3 milliard. C'est dans cet élan que cela s'inscrit, et pas dans un nouvel élan.

Pourquoi fait-on cela? D'abord parce que c'est dans l'intérêt de la Suisse, dont la dynamique de commerce avec l'Union européenne est connue et est très intense. Cette dynamique représente à peu près 1 milliard de francs d'échanges commerciaux par jour ouvrable, situation véritablement extraordinaire. Que ce pays au centre de l'Europe ait une telle vigueur économique avec son principal partenaire, c'est fantastique, cela ne va pas de soi, malgré l'impression que cela peut donner.

Il faut conserver cette dynamique. Pour ce faire, il faut garder l'ouverture et la crédibilité à l'égard des nouveaux Etats membres de l'Union européenne, et ce également du point de vue politique.

C'est donc dans notre intérêt économique et social, à cause des places de travail qui vont avec et des familles qui en vivent, mais aussi politique - ce qui a été évoqué en particulier par Monsieur Levrat - à cause de la sécurité européenne. Ce continent subit actuellement un coup de boutoir contre l'architecture de sa sécurité. Il n'a plus de réelle architecture de sécurité, parce que tout ce qui était considéré comme acquis il y a encore quelques mois a été remis en cause: la souveraineté territoriale, la capacité de dialogue, la capacité de compromis, la capacité d'envisager réellement un avenir en sécurité ensemble. Ce sont des éléments qui aujourd'hui sont à considérer avec un point d'interrogation, qui sont mis en cause, voire, pour une part, détruits. Par conséquent, il faut les reconstruire. Il est alors important de ne pas créer des situations de faiblesse supplémentaires ou de ne pas en propager.

On a connu les guerres des Balkans, où il y a encore maintenant beaucoup de travail pour reconstruire, réconcilier et assurer une coopération régionale. Aujourd'hui, il y a cette situation en Ukraine. Une situation qui n'est pas stabilisée, même s'il y a un cessez-le-feu, qu'on a véritablement appelé de tous nos voeux depuis des mois, en particulier l'ambassadrice suisse, Madame Heidi Tagliavini, qui a fait un travail absolument extraordinaire, dont la Suisse peut être fière. Mais cela ne suffit pas, cela ne suffira que si ce cessez-le-feu est suivi d'un processus politique.

Sans donner trop de détails sur l'Ukraine, la conclusion que l'on peut tirer dans le débat qui nous occupe, c'est que tout affaiblissement de cette partie de l'Europe, du lien avec la Russie en particulier, ou de la fragile coopération régionale dans les Balkans, n'est pas bon. Au contraire, tout événement renforçant cette partie de l'Europe serait bénéfique.

C'est pourquoi la Suisse s'engage fermement dans tous ces pays, encore maintenant avec ce genre d'action, mais aussi avec d'autres projets. Dans les Balkans en particulier nous en avons beaucoup. On continuera d'en mener, et pas uniquement à cause de l'OSCE, mais parce que c'est fondamentalement un but politique de la Suisse, une priorité pour elle.

Etre autonome a toujours été aussi notre ligne politique. On parle beaucoup ces temps de la politique étrangère suisse, aussi à l'étranger, parce qu'on découvre à quel point elle est autonome. Elle est autonome dans ce cas aussi: c'est nous [PAGE 728] qui décidons de cette contribution, c'est nous qui allons la mettre en place avec les pays concernés. On ne passe pas par une espèce de grande centrale. On le fait nous-mêmes dans le cadre d'un effort commun qui est justifié. Cette ligne permet de créer la confiance. Il s'agit de rester autonome, mais de rester ouverts aux intérêts importants et communs d'une Europe stable et sûre autant que possible; c'est aussi dans notre intérêt direct. Ces éléments créent la confiance. On peut le mesurer. J'aimerais vous inviter à venir voir certains projets - certains d'entre vous l'ont certainement déjà fait - et à venir discuter avec ces pays. Vous verrez que ce n'est pas tant le nombre de millions de francs qui est décisif; c'est le fait qu'on s'intéresse à des points faibles, que l'on veut améliorer la situation chez les autres parce que c'est aussi dans notre intérêt. C'est parfois symbolique. Il y a des projets qui sont relativement mineurs si l'on regarde leur coût et leur impact a priori; et, ensuite, on voit qu'ils ont une portée symbolique énorme, ils sont connus dans la région et cela nous aide pour l'ensemble de la relation. On ne peut pas tout obtenir, mais la confiance est quelque chose de fondamental. Et la confiance se crée dans ce cadre-là.

Concernant la contribution à l'élargissement, encore une fois, il s'agit de la suite logique de ce que l'on a déjà fait à plusieurs reprises en faveur des douze autres pays. Cette suite est un peu modifiée après le 9 février dernier, c'est vrai. Le vote du 9 février, ce n'est pas rien; et on ne le prend pas ainsi. Je comprends qu'on puisse l'imaginer et se poser la question de savoir pourquoi on devrait encore verser des millions de francs à la Croatie après le 9 février. Il y a des raisons qu'on peut parfaitement expliquer à la population. Cela ne veut pas dire que la population sera à cent pour cent d'accord - je ne l'ai pas dit. Mais on peut en parler et le dire franchement. Ce n'est pas si compliqué.

Avant le 9 février, nous avions dit que nous allions traiter en parallèle cette contribution et le protocole d'extension de l'Accord sur la libre circulation des personnes à la Croatie. Pour la Croatie, il était acquis qu'elle allait être traitée comme les autres, le protocole sur l'extension de l'Accord sur la libre circulation des personnes avait déjà été négocié. Cela ne concerne pas beaucoup de monde, mais il s'agit du symbole: la Croatie aurait le même traitement que les autres pays membres de l'Union européenne.

Après le vote du 9 février, le Conseil fédéral a décidé de ne plus signer le protocole, pour la simple et bonne raison que, dans l'article constitutionnel modifié, il est écrit que l'on ne peut plus conclure de traité international qui soit contraire à la décision du peuple, immédiatement. Les autres éléments qui figurent dans l'article constitutionnel donnent le délai de trois ans - c'est le cas de la question des contingents ou de la question des révisions éventuelles d'accords qui seraient actuels mais pas compatibles, comme l'Accord sur la libre circulation des personnes. Mais pour ce qui est de l'immédiat, l'article constitutionnel est clair: nous ne pouvons plus conclure d'accord contraire à la volonté exprimée par le peuple. Nous aurions pu signer un accord et ne pas le conclure, mais cela n'aurait pas été correct, car, lorsque l'on signe, c'est pour conclure. Le Conseil fédéral a donc estimé qu'il ne pouvait pas signer un tel accord, juste après une décision du peuple qui est claire en la matière.

Cela signifie que, à ce moment-là, nous nous sommes trouvés dans une situation qui a été considérée comme discriminatoire. Je reviens là-dessus car c'est vraiment un problème pour la Suisse. Si nous sommes discriminatoires par rapport à un pays de l'Union européenne, alors nous avons un problème chez nous. Donc, nous ne devons pas discriminer - ce n'est d'ailleurs pas bien de discriminer -, ceci n'étant, en plus, pas dans notre intérêt. Nous avons donc très rapidement cherché une solution qui ne soit pas discriminatoire, et nous l'avons trouvée. C'est ce qui a permis, le 30 avril 2014, de relancer les discussions. Dans la coordination, en particulier suite aux questions que vous avez posées Monsieur le conseiller aux Etats Minder, c'est précisément ce qui a été fait. Nous avons discuté avec l'Union européenne, en particulier avec la Croatie, évidemment, mais aussi avec les autres pays parce que toute une série d'Etats sont venus avec leurs propres griefs à notre égard et les ont accrochés au dossier croate; ça ne va pas être simple. Chacun a utilisé le dossier croate pour signifier son mécontentement au sujet de tel ou tel élément. Il a donc fallu très rapidement clarifier la situation croate et redémarrer le moteur, et nous l'avons fait en disant que la Croatie ne serait pas discriminée, que le Conseil fédéral prendrait des quotas autonomes, que la question de la contribution à l'élargissement s'intègrerait au premier paquet - c'est la réalité -, et que nous déposerions un message au Parlement - ce qu'on a fait, on en discute maintenant. On a dit tout ce qu'on allait faire et on a fait tout ce qu'on avait dit.

Cela a permis de recréer la confiance, y compris avec la Croatie; c'était fondamental. Il était juste aussi de la part du rapporteur de la commission d'insister sur ce point et d'indiquer que ce qui s'était passé le 30 avril 2014 était fondamental pour l'ensemble de la relation. Donc, il y a bien eu une coordination, mais il y a des étapes à suivre. Ici, il ne s'agit pas de parler d'une nouvelle contribution à l'élargissement, mais de terminer la première étape en quelque sorte et de montrer qu'on ne discrimine pas.

Vous avez vu les priorités pour la mise en oeuvre et je n'y reviens pas. Mais tous les domaines sont importants, de la sécurité au développement humain et social en passant par l'environnement et la promotion du secteur privé. Une fois encore, je précise que les détails seront fixés bilatéralement par la Suisse et la Croatie; il y aura donc véritablement une politique autonome.

Cette étape croate s'inscrit dans le premier élan. Mais, pour répondre à vos inquiétudes, je précise que ce qui est vraiment stratégique, c'est la deuxième contribution à l'élargissement. La première est tactique, c'est-à-dire qu'on doit continuer de montrer que l'on agit de la même façon pour chaque pays et qu'il n'y a pas de discrimination. Cela signifie qu'on peut continuer à travailler ensemble, car, si l'on discrimine, on arrête tout. En revanche, dans le cadre de l'analyse sur la relation entre la Suisse et l'Union européenne - et là vous avez raison -, il est évident qu'une deuxième contribution, un deuxième milliard de francs plus quelques centaines de millions de francs, se discute dans le cadre de l'ensemble de la relation. Vous disiez qu'il faut expliquer. On n'arrête pas de le faire, mais encore faut-il convaincre. Toujours est-il qu'on explique assez clairement la démocratie directe partout où l'on va et il est assez évident pour le Conseil fédéral qu'un deuxième paquet de contributions à l'élargissement n'a pas énormément de chances d'aboutir au Parlement ou devant le peuple si la relation entre la Suisse et l'Union européenne n'est pas stabilisée en même temps. Donc, les choses sont liées.

Maintenant, on discute de tout cela, mais ça ne concerne pratiquement pas les 45 millions de francs. Ces 45 millions sont logiques. Par contre, pour ce qui concerne la suite, alors là, ça dépend de l'évolution de la relation globale.

Permettez-moi juste quelques mots, Monsieur le conseiller aux Etats Minder, sur ce que vous avez dit, pour que nous soyons bien au clair, en tout cas sur les faits, et après, évidemment, aussi sur une interprétation, qui est peut-être différente mais sur laquelle j'aimerais que nos points de vue se rapprochent, je vous le dis franchement.

Tout d'abord, parlons de l'article 18 de l'Accord sur la libre circulation des personnes. Cet article dit ce que vous avez dit vous-même, c'est juste. Il stipule que si une partie - donc la Suisse ou l'Union européenne, en l'occurrence la Commission européenne - souhaite réviser l'accord, alors elle peut déposer une proposition. Cela est stipulé à cet article. Or dans l'esprit de ceux qui ont élaboré cet accord, cela était en fait prévu pour des détails. Mais c'est vrai, cet article est prévu comme cela. Cependant, il ne faut pas interpréter cet article comme étant le droit à une négociation; il ne faut pas faire croire cela, parce que ce sont des promesses qu'on ne pourrait pas tenir. Ce serait même une faute de notre part.

Pourquoi? Si une proposition est faite, vous n'êtes pas encore obligés de négocier à son sujet. Vous avez le droit de déposer une proposition, mais pour négocier, vous devez avoir un mandat. En Suisse, ce mandat doit être envoyé en [PAGE 729] consultation auprès des cantons et auprès des commissions compétentes du Parlement. Le Conseil fédéral doit donc déjà analyser s'il veut vraiment négocier. Peut-être que sur une question ou sur une autre, on ne veut pas négocier, et on n'établit alors pas de mandat; on attend. Si on veut, on peut établir le mandat, mais à ce moment-là, on doit faire une consultation. Et il est possible qu'au cours de la consultation, les cantons ou les commissions, ou les deux, soient opposés à une négociation. Donc l'article 18 ne nous obligerait pas nous non plus à négocier si c'était l'Union européenne qui le voulait.

En l'occurrence, c'est la Suisse qui le veut. Mais l'Union européenne ne le veut peut-être pas, et d'après la lettre reçue, elle n'a pas l'air de le vouloir tellement sur les principes - j'y reviendrai. Or si elle ne veut pas négocier, elle n'établit pas de mandat, ou alors, si elle voulait essayer d'établir un mandat, elle devrait demander aux 28 Etats membres de donner leur accord sur ce point. Alors je peux vous dire ceci:

Nous devons recevoir l'accord des 28 Etats membres. Or nous n'aurons l'accord de personne. Les Etats membres ne donneront pas le mandat comme cela, et encore moins si nous ne sommes pas crédibles dans la politique de non-discrimination.

Donc, je le répète, si le dossier en question est clair, la suite est très incertaine. Quand vous dites que l'Union européenne ne veut même pas négocier, c'est faux! En disant cela, vous renforcez les mauvais sentiments - qui ne sont pas rationnels - dans une relation déjà difficile. Rationnellement, chacun a le droit de déposer des propositions, mais personne n'est obligé de négocier. Nous non plus! Si nous estimons qu'il n'y a rien à négocier sur un point voulu par l'Union européenne, nous n'accepterons pas le mandat. Punkt, Schluss! Idem pour l'Union européenne, qui a le droit de refuser le mandat.

En outre, vous dites que la lettre de l'Union européenne est arrogante. Mais lisez-la! Elle n'est certes pas très agréable, mais elle n'est pas arrogante. Dans celle-ci, l'Union européenne affirme que, pour elle, la libre circulation est fondamentale. Rien de nouveau à ce sujet! Elle a le droit de trouver cela fondamental. D'ailleurs, c'est assez fondamental dans les faits. Ensuite, l'Union européenne déclare qu'elle n'est pas prête à négocier sur les principes, mais qu'elle est disposée à discuter sur les modalités. Sur ce point, il faut faire marcher la diplomatie. Que signifient "discuter", "négocier", "principe" et "modalité"? L'intérêt de la Suisse est de maximiser ce que sont une modalité et une discussion, et c'est ce qu'on essaie de faire. Si on arrive à maximiser cela, on verra à quoi on arrive. C'est déjà quelque chose, et la lettre de l'Union européenne entrouvre une porte qu'il faut ouvrir un peu plus.

Je ne trouve pas la lettre de l'Union européenne arrogante. Je la trouve dure, mais pas étonnante. Arrivée assez vite, elle a été adressée au président de la Confédération, ce qui veut donc dire que le débat se situe au niveau politique, ce qui ne m'étonne qu'à moitié, parce qu'il est politique. La Commission européenne, dans sa nouvelle composition, n'est pas encore en place, ce qui pose quelques problèmes. Nous allons néanmoins essayer d'avancer sur ce sujet.

En ce qui concerne la suite, le Conseil fédéral a dit dès le début qu'il y a trois grandes choses à faire.

Premièrement, il faut expliquer. Vous nous avez demandé d'expliquer. On n'arrête pas de le faire, nous expliquons. Nous n'expliquons pas en menaçant, en disant qu'il y aura encore des initiatives qui seront "schlimmer". Ce n'est pas possible parce que le Conseil fédéral ne pense pas qu'une initiative puisse être "schlimm", elle ne peut donc pas non plus être "schlimmer". Une initiative populaire vient du peuple et doit être prise comme ça. Nous l'avons fait exactement comme cela avec la première, avec la deuxième, avec la troisième, et il en sera toujours ainsi. C'est le droit du peuple de déposer des initiatives, elles ne sont pas "schlimm". Jamais, je n'irai expliquer qu'une initiative est "schlimm" à la Commission européenne. Eux peut-être la trouveront "schlimm", pas moi. Elle vient du peuple et donc je n'ai même pas le droit de la trouver "schlimm". Ce que j'aimerais simplement vous dire, c'est que nous expliquons surtout la situation dynamique de la Suisse; vous l'avez exprimé vous-même. Je crois qu'il est important de montrer qu'en Suisse, un pays aux dimensions relativement mesurées, il y a une dynamique très forte. Cette dynamique ne peut pas continuer sans aucun contrôle, sans aucune maîtrise. C'est ce que nous expliquons, ce que nous montrons.

Deuxièmement, nous pouvons ainsi faire le lien avec la discussion sur les modalités permises par la lettre de Madame Catherine Ashton. C'est donc là qu'il faut travailler. Nous l'expliquons, nous préparons la mise en oeuvre de l'article constitutionnel en parallèle, ce qui implique en effet une demande de révision de l'Accord sur la libre circulation des personnes parce que ce n'est pas compatible avec l'article constitutionnel tel qu'il est. C'est évidemment un problème, parce que si on n'arrive pas à le réviser, on se trouvera dans une situation de confrontation. C'est une réalité, il faut vivre avec.

Troisièmement, nous tentons d'orienter le pays vers la meilleure solution à moyen terme. Pour le moment, on ne peut pas dire laquelle. Nous laissons toutes les options ouvertes et nous coordonnons autant que possible les dossiers. Certains ne peuvent pas être complètement coordonnés, parce que dans le cadre des mandats qui ont été décidés par le Conseil fédéral après consultation des cantons et des commissions, il a été dit qu'il ne fallait pas lier les mandats. Dans le domaine de la fiscalité par exemple, les cantons ont expressément demandé qu'il n'y ait pas de liens pour ne pas devoir payer les pots cassés. Cela réduit la marge de manoeuvre pour une discussion globale, il faut bien s'en rendre compte. Ce dossier n'est pas la quadrature du cercle, c'est la quadrature du cercle au carré! Mais c'est comme ça, peut-être, qu'à la fin on trouvera quand même une solution. Mais on la trouvera ensemble, en acceptant qu'il y ait des étapes, un chemin à parcourir et qu'à un moment donné il faudra décider de la meilleure stratégie, mais pas trop tôt.

En tout cas, ce qui est sûr, c'est qu'il faut approuver aujourd'hui cette contribution de 45 millions de francs. Je vous remercie d'adhérer au projet du Conseil fédéral.