Seydoux-Christe Anne · Ständerat · 2012-06-05

Wortprotokoll

Comme le Conseil national, comme le Conseil fédéral, la majorité de la Commission des affaires juridiques du Conseil des Etats - acquise il est vrai avec la voix prépondérante de la présidente - vous propose d'abroger l'article 190 de la Constitution fédérale, en vertu duquel "le Tribunal fédéral et les autres autorités sont tenus d'appliquer les lois fédérales et le droit international". Cette abrogation aurait pour conséquence la suppression de l'immunité des lois fédérales. Il faut rappeler ici que la Constitution fédérale, adoptée par le peuple et les cantons, a une légitimité démocratique plus forte que les lois fédérales.

A la base de cette proposition de modification constitutionnelle, il y a deux initiatives parlementaires. Celle du conseiller national Heiner Studer, déposée en 2005, avait pour but de modifier la Constitution en vue d'étendre la juridiction constitutionnelle à l'examen des lois fédérales; son texte s'inspirait d'un volet écarté dans le cadre de la révision totale de la Constitution. Celle de la conseillère nationale Vreni Müller-Hemmi, déposée en 2007, visait à relativiser l'immunité des lois fédérales face à la juridiction constitutionnelle.

En 2010, la CAJ-CN a chargé une sous-commission d'examiner les possibilités de mettre en oeuvre ces initiatives parlementaires. Cette sous-commission a soumis deux options à la CAJ-CN: premièrement l'abrogation pure et simple de l'article 190 de la Constitution; deuxièmement la modification de cet article 190 en y ajoutant un alinéa selon lequel les autorités ne seraient pas tenues d'appliquer les lois fédérales qui violent les droits fondamentaux garantis par la Constitution ou les droits de l'homme garantis par le droit international.

La grande majorité des membres de la commission s'est prononcée pour l'abrogation de l'article 190 de la Constitution. La CAJ-CN a ensuite procédé à une audition, au cours de laquelle les intervenants se sont exprimés en faveur du principe de l'extension de la juridiction constitutionnelle. Une procédure de consultation a également eu lieu de février à mai 2011. Notre Commission des affaires juridiques a traité ces initiatives parlementaires lors de trois séances, en janvier, février et avril 2012.

Quel est le droit en vigueur? Toutes les autorités d'application du droit, à tous les niveaux, sont évidemment tenues de respecter la Constitution fédérale et le droit international, conformément au principe de la hiérarchie des normes. Cependant, le contrôle de la constitutionnalité des normes est limité par l'article 190 de la Constitution fédérale. En effet, le Tribunal fédéral et les autres autorités sont tenues d'appliquer les lois fédérales et le droit international, et ce même s'ils sont contraires à la Constitution fédérale. En conséquence, s'il constate une incompatibilité entre une loi fédérale ou le droit international et la Constitution fédérale lors d'un cas d'application, le Tribunal fédéral ne peut que la signaler dans les considérants de l'arrêt en cause, mais il ne peut pas refuser d'appliquer la loi fédérale ou le droit international contraire, ce qui, dans un Etat de droit, pose tout de même problème!

Par ailleurs, les normes du droit international qui garantissent les droits de l'homme priment les lois fédérales. C'est le cas de la Convention européenne des droits de l'homme et du Pacte II de l'ONU sur les droits civils et politiques.

Il faut relever que le principe de l'égalité, à l'article 8 alinéa 1 de la Constitution fédérale, l'interdiction de l'arbitraire, à l'article 9, la liberté d'établissement, à l'article 24, la garantie de la propriété, à l'article 26, la liberté économique, à l'article 27, et le droit de prendre part aux élections et votations, à l'article 34, sont des droits constitutionnels fondamentaux, qui ne sont pas - ou pas totalement - garantis par le droit [PAGE 432] international et notamment par la Convention européenne des droits de l'homme.

Dès lors, pourquoi étendre la juridiction constitutionnelle aux lois fédérales? Du point de vue historique, lorsque l'Etat fédéral a été créé au XIXe siècle, la plupart des compétences étaient cantonales, la Confédération ayant essentiellement des compétences dans le domaine des relations étrangères. Les domaines qui pouvaient menacer les droits fondamentaux des citoyens relevaient donc de la compétence des cantons. Depuis lors, il y a eu un transfert massif des compétences des cantons vers la Confédération, et c'est désormais au niveau fédéral que l'on trouve les domaines susceptibles de menacer les droits fondamentaux des citoyens. Par exemple, la procédure pénale qui était cantonale est devenue fédérale.

Sur le plan international, depuis que la Suisse a ratifié la Convention européenne des droits de l'homme, le Tribunal fédéral ne peut pas examiner la conformité des lois fédérales avec la Constitution, alors que la Cour européenne des droits de l'homme a, elle, cette possibilité. En effet, les catalogues des droits fondamentaux contenus dans la Constitution fédérale et dans la Convention européenne des droits de l'homme sont très semblables. Donc, la Cour européenne de Strasbourg peut faire en première instance ce que le Tribunal fédéral ne peut pas faire lui-même.

L'expérience a démontré que lors de l'examen de la constitutionnalité des lois cantonales, le Tribunal fédéral a fait preuve de retenue et a évité de s'immiscer sur le terrain politique. Résultat: la démocratie directe dans les cantons est bien vivante malgré le contrôle de constitutionnalité des lois cantonales, ou peut-être grâce à lui. Un certain nombre de droits constitutionnels fondamentaux - par exemple parmi les plus importants d'entre eux peut-être le droit de la propriété, la liberté économique - qui ne sont pas garantis par la Convention européenne des droits de l'homme ne peuvent donc pas faire l'objet d'un contrôle de constitutionnalité. L'abrogation de l'article 190 de la Constitution renforcerait ainsi la protection des droits fondamentaux du citoyen.

Quelle est la réglementation proposée? Le Conseil national et votre Commission des affaires juridiques proposent d'abroger l'article 190 de la Constitution, ce qui entraînerait - je l'ai déjà dit - la suppression de l'immunité des lois fédérales. Désormais, celles-ci pourraient voir leur conformité à la Constitution et au droit international contrôlée par toutes les autorités en rapport avec un acte d'application. Il s'agit d'un système diffus ou dispersé, puisque toutes les autorités d'application du droit exercent le contrôle concret des normes, à l'inverse d'un système concentré où, dans un Etat donné, un seul tribunal est habilité à contrôler la constitutionnalité des normes juridiques. Il s'agit par ailleurs d'un contrôle concret en relation avec un cas d'application. On mettrait ainsi un terme à l'anomalie selon laquelle, alors que la Constitution fédérale doit primer les lois fédérales, une loi fédérale peut à l'heure actuelle l'emporter sur la Constitution fédérale, ce qui, en tant que juriste, me choque tout particulièrement.

L'extension du contrôle de la constitutionnalité aux lois fédérales revaloriserait ainsi la Constitution fédérale, dans la mesure où les droits fondamentaux contenus dans cette Constitution se verraient offrir la même protection que ceux garantis dans les traités internationaux relatifs aux droits humains, notamment la Convention européenne des droits de l'homme. Il s'agit donc d'éviter que l'importance de la Constitution fédérale diminue par rapport à la Convention européenne des droits de l'homme. Dans son avis du 30 septembre 2011, le Conseil fédéral s'est d'ailleurs rallié à la majorité de la Commission des affaires juridiques du Conseil national.

Au nom de la majorité de la commission, je vous propose d'entrer en matière et d'accepter l'abrogation de l'article 190 de la Constitution en insistant sur les points suivants. Il s'agit d'abord d'une modification constitutionnelle, qui devra encore être acceptée par le peuple et les cantons, ce qui promet un débat public passionnant. Si elle passait le cap des Chambres fédérales et le double vote du peuple et des cantons, le contrôle de constitutionnalité des lois fédérales serait ainsi légitimé par le constituant lui-même.

Ensuite, la juridiction constitutionnelle permettra de renforcer l'autonomie des cantons, car les autorités d'application pourront enfin refuser d'appliquer des lois fédérales lorsque celles-ci empiètent sans base constitutionnelle sur les compétences des cantons, ce dont les cantons se plaignent de plus en plus souvent.

Enfin, je préfère pour ma part confier le contrôle de la constitutionnalité de nos lois fédérales aux différents niveaux de juridiction de mon pays plutôt que d'encourir le risque d'une condamnation émanant d'un juge international.

C'est pour cela que je vous prie de suivre les conclusions de la majorité de la Commission des affaires juridiques.