Janiak Claude · Ständerat · 2012-06-05

Wortprotokoll

Es ist zweifellos ein staatspolitisch bedeutsames Geschäft, das wir heute behandeln: Es geht nicht nur um das Verhältnis zwischen den Gewalten, sondern auch um die Stellung von Bürgerinnen und Bürgern in ihrem Verhältnis zum Bundesstaat.

Auf kantonaler Ebene ist längst unbestritten, dass Gerichte kantonale Erlasse auf ihre Verfassungsmässigkeit hin überprüfen dürfen; auch das Bundesgericht kann dies. In meinem Kanton beispielsweise verfügt das Kantonsgericht über die Kompetenz zur abstrakten Normenkontrolle.

Wir haben in der Kommission nochmals verschiedene Experten angehört. Unbestritten ist, dass sich die Auslegung der jetzt infrage stehenden Bestimmung, Artikel 190 der Bundesverfassung, grundlegend gewandelt hat. Die Professoren Auer und Griffel sprechen von einem Schulbeispiel für einen Verfassungswandel unter dem Einfluss von Lehre, Rechtsprechung und Gesetzgebung. Vor über vierzig Jahren hat das Bundesgericht einmal festgehalten, dass Bundesgesetze verfassungskonform auszulegen sind. An sich ist es erstaunlich, dass diese Feststellung überhaupt nötig war; offensichtlich hatte das Bundesgericht Anlass, das in einem Entscheid so klar festzuhalten. Um das aber auch umzusetzen, muss das Bundesgericht die Verfassungsmässigkeit im Einzelfall prüfen können. Als Folge dieses Entscheides hat das Bundesgericht zwanzig Jahre später festgehalten: "Dem Bundesgericht ist es nicht verwehrt, eine Norm daraufhin zu prüfen, ob sie der Verfassung oder der Konvention widerspricht, wie es auch den Gesetzgeber einladen kann, eine verfassungs- oder konventionswidrige Norm zu ändern." (BGE 117 Ib 367 und 373)

Für eine das Gericht anrufende Bürgerin oder einen das Gericht anrufenden Bürger heisst das, dass in einem sie bzw. ihn betreffenden Einzelfall Verfassungsverletzungen zwar - gemäss Auer und Griffel - festgestellt, hervorgehoben, ja bemängelt werden dürfen; anzuwenden aber sind auch die für verfassungswidrig gehaltenen Bundesgesetze.

Stellen Sie sich vor, Sie wären in einem solchen Fall betroffen. Ich kann mir nicht vorstellen, dass Sie viel Verständnis dafür aufbringen würden. Aber die Rechtslage ist so, dass die Bürgerin und der Bürger über sehr viel Frustrationstoleranz verfügen müssen, wenn sie verfassungswidrig behandelt werden. Ich frage Sie: Ist das die Bürgernähe, die bei jeder Gelegenheit heraufbeschworen wird?

Es gibt bekanntlich viele Gesetzesvorlagen, die verfassungsrechtliche Fragen aufwerfen. Wir lassen dann in der Regel Gutachter die offenen Fragen beantworten. Nicht selten gibt es dann unterschiedliche Meinungen. Wir legiferieren dann gleichwohl oft, indem wir Verfassungswidrigkeiten in Kauf nehmen. Kollege Bürgi hat ja in letzter Zeit - beim Sportgesetz oder in anderen Fällen - immer wieder daran erinnert, dass wir uns dann selber sagen müssen, wir würden da die Bundesverfassung verletzen. Wenn wir hier aber nichts ändern, kann man sich eigentlich nicht mehr beklagen.

Eine weitere Entwicklung scheint auch mir von grosser Bedeutung und kann nicht ausser Acht gelassen werden: Kantonale Gesetze - ich habe das bereits gesagt - können bekanntlich auf ihre Verfassungsmässigkeit überprüft werden. Es waren denn auch kantonale Gesetze bzw. deren verfassungskonforme Auslegung, welche die Rechtsprechung zu den Grund- und Freiheitsrechten geprägt haben. Die entsprechende Praxis wurde vor allem anhand der kantonalen Prozessordnungen entwickelt. Heute sind diese das Individuum stark betreffenden Verfahrensbestimmungen auf Bundesebene geregelt. Eine Überprüfung von einschneidenden Eingriffen in die persönliche Freiheit ist daher nicht mehr möglich.

Ich ziehe aus dieser Situation folgende Schlussfolgerungen: Das Bundesgericht und die anderen rechtsanwendenden Behörden sollten nicht daran gehindert werden, der Bundesverfassung zum Durchbruch zu verhelfen. Es kann nicht sein, dass die Justiz gezwungen wird, ein Bundesgesetz in verfassungswidriger Weise anzuwenden. Das führt - davon bin ich überzeugt - über kurz oder lang zu rechtsstaatlich unhaltbaren Zuständen. Es hat ja in der Vergangenheit verschiedene Beispiele gegeben; Herr Cramer hat das offensichtlichste mit der Geschichte des Frauenstimmrechts erwähnt. Es gab auch Verletzungen beim Namensrecht, bei der Weitergabe des Bürgerrechts, bei der ungleichen Behandlung von Schweizern beim Familiennachzug, je nachdem, ob dieser aus der EU oder aus einem Efta-Land erfolgte, oder bei der tariflichen Gleichbehandlung von Ein- und Zweielternfamilien - all das sind Beispiele von Verfassungswidrigkeiten, die festgestellt worden sind.

Der ehemalige Bundesgerichtspräsident Giusep Nay hat einen aktuellen Volksentscheid zum Anlass genommen, um aufzuzeigen, was betroffenen Bürgerinnen und Bürgern in Tourismusgebieten bzw. Tourismusbetrieben nach der Annahme der Zweitwohnungs-Initiative blüht: Sie können sich nicht auf die Eigentumsgarantie und die Wirtschaftsfreiheit berufen.

Es wird behauptet, dass die nationalrätliche Lösung zu vermehrten Beschwerden an das Bundesgericht führen werde. Ich bin der Meinung, dass das nicht zutrifft, denn eine Beschwerde ist nicht schon beim Erlass eines Gesetzes, sondern allein in einem Anwendungsfall und erst nach Durchlaufen des ganzen Instanzenzuges möglich. Es ist eine rein konkrete Normenkontrolle vorgesehen. Schon heute kann Beschwerde geführt werden, um die blosse Feststellung einer Verfassungswidrigkeit zu erreichen - aber es ist wie gesagt für den, den es betrifft, auch nicht gerade erfreulich, wenn die Verfassungswidrigkeit zwar festgestellt wird, aber sich nichts daran ändert. Im Rechtsstaat kann die Gewährung des Rechtsschutzes auch nicht davon abhängen, ob nun die Justiz mehr oder weniger belastet wird. Auch wenn ein Bundesgesetz via Referendum in einer Volksabstimmung angenommen wird, steht die Verfassung materiell und formell darüber, weil diese im Gegensatz zu einem Bundesgesetz durch Volk und Stände angenommen worden ist. Es geht um das sensible Verhältnis zwischen Rechtsstaat und Demokratie. Nach meiner Beurteilung laufen wir Gefahr, dass zunehmend - und vor allem im Zweifel - zulasten des Rechtsstaates verfahren wird. Die demokratische Kultur wird bisweilen überhöht, was vor allem im Satz zum Ausdruck kommt, das Volk habe immer Recht. Dem möchte ich widersprechen: Es hat genauso wenig immer Recht wie wir als Volksvertreter. Mir bereitet Sorge, dass auch die Politik zunehmend bereit ist, Verfassungswidrigkeiten in Kauf zu nehmen - ich erinnere an den Umgang mit diversen Initiativen in der Vergangenheit, wo wir uns nicht immer eindeutig für die Grundwerte einer freiheitlich-demokratischen Verfassung eingesetzt haben. Es ist deshalb wichtig, dass Gesetze, die von einem Betroffenen als verfassungswidrig empfunden werden, überprüft werden können. Ist es nicht Ausdruck der Respektierung des Individuums und seiner Freiheit, wenn [PAGE 436] wir diese Möglichkeit einräumen? Es war ja ein Anliegen unserer Staatsgründer und ein Anliegen der Partei, die sich als Gründerin bezeichnen kann, die Freiheit des Individuums zu stärken und zu schützen. Dabei geht es nicht zuletzt auch um den Schutz der Wirtschafts- und der Eigentumsfreiheit. Die Menschenrechte sind ja dank der EMRK bereits hinreichend geschützt. Allerdings: Ist es wirklich gut, dass das nur durch die Richter in Strassburg geschehen kann, während das in Lausanne nicht möglich ist?

Gerade wir Politiker sind oft die Ersten, welche die Verfassungswidrigkeit einer Regelung beklagen; ich erinnere mich beispielsweise an die letzte Legislatur, als unser Kollege Amstutz behauptet hat, die Erhöhung der Schwerverkehrsabgabe sei verfassungswidrig. Er hätte sich dagegen zur Wehr setzen können, wenn eine entsprechende Regelung bestünde und er im konkreten Fall eben betroffen wäre. Das ist aber nicht möglich.

Unser politisches System gerät nicht aus den Fugen, wenn wir dem Nationalrat folgen. Das Bundesgericht würde nicht Recht setzen, das heisst, es würde nicht eine Bestimmung ausser Kraft setzen, sondern lediglich prüfen, ob ein demokratisch legitimiertes Gesetz mit der demokratisch legitimierten Verfassung, die darüber steht, im Einklang steht. Es würde lediglich in einem konkreten Fall einer betroffenen Bürgerin bzw. einem Bürger Recht geben. Es geht um eine Klärung der Demokratie - übrigens durch ein Gremium, das seinerseits demokratisch legitimiert ist.

Aus diesen Überlegungen bitte ich Sie, der Mehrheit zu folgen.