Bischof Pirmin · Ständerat · 2012-06-05

Wortprotokoll

Wir Juristinnen und Juristen neigen dazu, die Frage, ob nicht das Bundesgericht die Verfassungsmässigkeit von Bundesgesetzen müsse überprüfen können, mit Ja zu beantworten. Es ist klar, dass die Verfassung, legitimiert durch Volk und Stände, über einem Gesetz stehen muss, das nur einem fakultativen Referendum unterstanden hat. Es müsste deshalb auch klar sein, dass das Bundesgericht Bundesgesetze uneingeschränkt müsste überprüfen können.

Es ist in der Schweiz aber wahrscheinlich etwas komplizierter. In unserem System der direkten Demokratie übernimmt das Referendumsrecht einen guten Teil der Rechtskontrolle, die in anderen Rechtsstaaten nur die Verfassungsgerichte übernehmen können. Nun kann man in guten Treuen geteilter Meinung sein, ob wir auch für den Bereich der Bundesgesetze die Verfassungsgerichtsbarkeit einführen sollen oder nicht; im Bereich der kantonalen Gesetzgebung haben wir ja die Verfassungsgerichtsbarkeit bereits.

Wenn wir nun im Sinne der uns vorliegenden parlamentarischen Initiative Artikel 190 der Bundesverfassung vollumfänglich streichen würden, hätte dies zwei Konsequenzen: Es würde nicht nur zugunsten der Bürgerin und des Bürgers der Grundrechtsschutz in der konkreten Normenkontrolle ausgebaut, sondern es würde auch die gesamte Kompetenzordnung der Bundesverfassung zur Gerichtsthematik. Die Frage also, ob der Bund zuständig ist, in einem bestimmten Bereich zu legiferieren, würde neu zu einer Frage, die das Bundesgericht beantworten müsste. Man kann sich in guten Treuen darüber streiten, ob etwa das Hooligan-Gesetz von 2006 verfassungskonform ist, ob wir dafür eine Bundeskompetenz haben. Ein anderes Beispiel ist das Gesetz zur Buchpreisbindung. Es stellt sich die Frage, ob dazu eine genügende Grundlage vorhanden gewesen wäre; das Volk hat den Entwurf ja dann kassiert. Oder letzte Woche haben wir hier das Präventionsgesetz beraten. Es wäre zu überprüfen, ob dieses in unserer föderalistischen Grundordnung eine genügende verfassungsmässige Grundlage hat. Neu könnte das Bundesgericht diese Fragen beantworten. Man kann der Meinung sein, das sei richtig, oder der Meinung, es sei falsch.

Der zweite Fragenkomplex, den das Bundesgericht neu beantworten müsste - das ist wohl noch der wichtigere -, ist im Grundrechtsbereich zu suchen. Wenn wir Artikel 190 der Bundesverfassung strichen, hätte dies zur Folge, dass das Bundesgericht eine Reihe von Verletzungen von Grundrechten, die es heute nicht überprüfen kann, neu als Rüge entgegennehmen könnte. Der Bürger kann das Bundesgericht ja heute schon wegen der Verletzung derjenigen Grundrechte anrufen, die zwingende EMRK-Grundrechte sind; daran würde sich auch nichts ändern.

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Es würde aber jetzt eine Reihe von neuen Grundrechten dazukommen: die Eigentumsgarantie, die Wirtschaftsfreiheit, das Willkürverbot, das allgemeine Rechtsgleichheitsgebot. Das sind Grundrechte, die keine EMRK-Grundrechte sind und deren Verletzung neu in der konkreten Normenkontrolle vom Bundesgericht überprüft werden könnte.

Das würde also heissen, dass etwa unser steuerrechtliches Prinzip, dass private Kapitalgewinne steuerfrei sind, durchaus in der konkreten Normenkontrolle überprüft werden könnte. Man kann sich ja fragen, ob dieses Prinzip denn dem allgemeinen Rechtsgleichheitsgebot entspricht oder nicht. Gerade dieses allgemeine Rechtsgleichheitsgebot war das Feld, auf dem sich die bundesgerichtliche Rechtsprechung in den letzten zwanzig oder dreissig Jahren massiv ausgeweitet hat. Hält das Cannabisverbot in der Schweiz vor dem allgemeinen Rechtsgleichheitsgebot stand, wenn gleichzeitig starke gebrannte Wasser uneingeschränkt zulässig sind? Oder wie steht es mit unserer Ordnung im Sozialversicherungsrecht, wonach Unfallopfer anders behandelt werden als kranke Menschen? Sie fallen historisch bedingt in verschiedene Versicherungen mit verschiedenen Rechtsfolgen. Hält das vor dem allgemeinen Rechtsgleichheitsgebot stand oder nicht?

Diese Fragen beantwortet heute der Gesetzgeber, morgen könnte sie das Bundesgericht beantworten. Was ist nun richtig, und was ist falsch? In einem parlamentarischen System ist es klar, dass ein Verfassungsgericht diese verfassungsgerichtliche Überprüfung vornehmen muss; es gibt sonst niemanden. In unserem System der direkten Demokratie übernimmt einen guten Teil dieser Kontrolle das Volk. Das ist nicht populistisch gemeint, es ist Kerngehalt unserer Verfassungsordnung, dass am Schluss jeder Bundesgesetzgebung in diesem Lande das fakultative Referendum steht. Gegen jedes Gesetz können 50 000 Menschen in diesem Land das Referendum ergreifen, und dann entscheidet das Volk. Das ist auch gut so. Es kann Verfassungsgründe geben, für das Volk können aber auch andere politische Motive vorliegen. Aber letztlich entscheidet die Bevölkerung und nicht ein Gericht.

Wenn wir Artikel 190 der Bundesverfassung streichen, hebeln wir dieses System zu einem guten Teil aus. Wir erklären politische Fragen zu rechtlichen Fragen. Politische Fragen sind aber nicht immer rechtliche Fragen, und die Frage der Rechtsgleichheit ist umgekehrt eben oft eine Frage, die politisch entschieden werden muss. Man darf in unserem Rechtsstaat auch immer wieder die Verfassungsordnung infrage stellen. Und die Frage der Verfassungsgerichtsbarkeit, da teile ich die Meinung von Professor Paul Richli nicht, ist keine Luxusfrage, sondern eine grundlegende Frage unserer Rechtsordnung.

Artikel 190 zu streichen ist aber meines Erachtens nicht die adäquate Antwort auf ein vielleicht bestehendes Bedürfnis nach vermehrter Rechtskontrolle. Ich stelle mir eher vor, dass wir uns zunächst überlegen, was wir denn haben möchten. Wollen wir einen vermehrten Grundrechtsschutz für die Bürgerin und den Bürger? Oder möchten wir die föderalistische Kompetenzordnung zwischen Bund und Kantonen besser durchsetzen? Das sind zwei verschiedene Fragen, die man nicht mit einem Federstrich in der Verfassung beantworten kann. Und wenn wir einen vermehrten Verfassungsrechtsschutz möchten, dann würde ich eher den Weg wählen, die präventive Rechtskontrolle zu verbessern, und zwar auch institutionell; dies wäre möglich, ich denke etwa an das Vorabentscheidungsverfahren des Europäischen Gerichtshofes. Es wäre möglich, auch in einer gewaltenkontrollierten Ordnung wie der Schweiz, die Gerichte in die präventive Rechtskontrolle mit einzubeziehen - ich denke da an einen Vorschlag von Professor Bernhard Ehrenzeller. Es wäre möglich, dass das Bundesgericht in der Gesetzgebung bei zentralen Fragen der Verfassungsmässigkeit in die präventive Rechtskontrolle einbezogen würde, um grobe Verfassungsverstösse zu vermeiden. Dazu müsste man nicht Artikel 190 der Bundesverfassung ersatzlos streichen, sondern eine entsprechende Gesetzesrevision wäre vorzukehren. Das wäre wohl der schonendere und schmerzlosere Eingriff in die ansonsten in der Schweiz gut funktionierende Verfassungsordnung im Bereich der Grundrechte und der Kompetenzen zwischen Bund und Kantonen.

Ich bitte Sie, nicht auf die Vorlage einzutreten.