Bernasconi Maria · Nationalrat · 2014-06-12

Wortprotokoll

NMG, GMEB, PITF, NFB, Flag, IAFP: quèsaco? Derrière cette avalanche d'abréviations se cache une nouvelle conception de l'administration fédérale moderne, inspirée du New Public Management, mais dans une version améliorée car plus souple. L'idée est d'instaurer un nouveau modèle de gestion de l'administration fédérale (NMG), qui d'ici 2017 remplacera l'actuel système de pilotage dual, où 57 unités administratives sont pilotées traditionnellement selon leurs ressources et 20 unités GMEB (gestion par mandat de prestations et enveloppe budgétaire, les fameux "Flag-Ämter") selon leurs prestations.

La commission spéciale s'est réunie à quatre reprises pour discuter du NMG: les 4 et 26 février, le 2 avril et le 2 mai 2014.

Partout, les collectivités publiques traversent une phase de profonde mutation, car les tâches politiques se complexifient et l'endettement complique leur accomplissement. Comme les attentes vis-à-vis de l'Etat augmentent elles aussi, son action doit être davantage axée sur les objectifs et les résultats. La première pierre de ce processus a été posée en 1997 avec l'entrée en vigueur de la loi sur l'organisation du gouvernement et de l'administration.

Le processus s'est accéléré avec le frein à l'endettement et le nouveau modèle comptable, qui ont entièrement remodelé la gestion du budget. Le statut des fonctionnaires a été aboli, le système salarial a été simplifié et complété par des éléments de salaire liés aux prestations. La réforme de la péréquation financière et de la répartition des tâches entre la Confédération et les cantons de même que le transfert de tâches de la Confédération à des entreprises et des établissements autonomes visaient eux aussi des objectifs d'efficience et d'efficacité.

Enfin, l'article 170 de la Constitution fédérale de 1999, qui consacre l'évaluation de l'efficacité des mesures prises par la Confédération, a donné une forte impulsion à l'évaluation des mesures et programmes publics. Pour améliorer le pilotage des tâches et des finances et augmenter la transparence des prestations dans le budget et dans le plan financier, le NMG vise trois objectifs:

1. améliorer la gestion budgétaire en établissant des liens systématiques entre les tâches et les finances de la Confédération;

2. encourager une gestion et une culture de l'administration axées sur les résultats;

3. augmenter l'efficacité et l'efficience de l'administration.

Le NMG n'est pas un nouveau paquet d'économies. Son but est d'offrir des prestations de manière plus économe et plus efficace. En ce sens, il devrait favoriser la créativité. Pour le Parlement, le NMG présente les avantages suivants:

- le législatif est doté de compétences supplémentaires dans le domaine des prestations, puisqu'il peut décider des objectifs à atteindre dans chaque groupe de prestations et fixer des objectifs de charges et de revenus pour chacun de ces groupes, au besoin et à court terme pour l'année budgétaire suivante;

- la haute surveillance de l'administration devrait être simplifiée grâce à une transparence améliorée; [PAGE 1022]

- l'introduction d'enveloppes budgétaires dans le domaine propre facilite la gestion financière des unités administratives par le Parlement.

Citons encore trois avantages pour l'administration:

- le NMG dote les départements d'une planification et d'un pilotage des tâches, des finances et des projets mieux intégrés au processus de gestion;

- les enveloppes budgétaires dans le domaine propre et la souplesse de l'exécution budgétaire permettent de réorienter les priorités en cours d'année si nécessaire, en particulier si l'offre de prestations doit être adaptée rapidement ou si les priorités des projets ont changé;

- l'administration bénéficierait notamment d'une marge de manoeuvre accrue grâce aux enveloppes budgétaires dans le domaine propre. On peut supposer que le gain d'efficacité en découlant accroîtra la satisfaction des collaborateurs et collaboratrices.

Le MCG - oh là là, quel lapsus! - le NMG provoque aussi des craintes chez certains parlementaires. (Hilarité) Tout d'abord, celle de la perte de leur influence dans le pilotage du budget, puisqu'en fixant des enveloppes budgétaires, ils délèguent au Conseil fédéral et à l'administration la compétence de déterminer la spécification détaillée du budget. Cette délégation de compétences se limite toutefois au domaine du fonctionnement de l'administration, qui représente 25 pour cent du budget, et n'a aucune incidence sur les compétences en matière de subventions.

Un autre risque serait la croissance incontrôlée des dépenses, si la marge de manoeuvre financière de l'administration était élargie sans but précis. L'évolution du domaine du fonctionnement pourra cependant être maîtrisée grâce au frein à l'endettement et à l'instrument éprouvé du pilotage des ressources.

Pour satisfaire aux exigences accrues des différents acteurs que sont le Parlement, le Conseil fédéral, les offices transversaux, le Contrôle fédéral des finances, ou d'autres encore, le nouveau modèle de gestion de l'administration fédérale présente un risque latent de surinstrumentation et de surpilotage, soit un travail inutile et une rebureaucratisation de l'administration. Pour l'éviter, le NMG sera dépouillé de certains instruments de la GMEB comme le mandat de prestations ou le rapport sur les résultats et les prestations. Les exigences en matière de rapports sont donc volontairement limitées et standardisées au minimum.

Le NMG abolit le pilotage détaillé des ressources par l'Assemblée fédérale, qui obtient en contrepartie des moyens supplémentaires pour intervenir sur les prestations. Mais si ces nouveaux moyens sont trop utilisés et que le Parlement prend des décisions trop détaillées sur les objectifs de certains groupes de prestations, il y a risque de dilution des responsabilités exécutives et législatives.

En conclusion, le nouveau modèle de gestion impliquera un processus d'apprentissage tant pour le Conseil fédéral que pour l'administration et le Parlement.

Le Conseil fédéral avait proposé de créer une déclaration sur la planification comme celle qui existe dans plusieurs cantons. La Commission des institutions politiques de notre conseil, qui a été consultée comme d'autres commissions parlementaires, a contesté la portée juridique peu claire de la déclaration sur la planification, l'absence de prise de position du Conseil fédéral avant le vote du Parlement ainsi que la surcharge éventuelle des Chambres fédérales, si tout parlementaire peut exiger des déclarations sur la planification. Vu le résultat sans appel de la procédure de consultation, cette idée a été abandonnée.

Par ailleurs, la commission a entendu plusieurs représentants et représentantes des cantons ayant introduit des nouveaux modèles de gestion. Il s'agit des cantons d'Argovie, de Soleure, de Berne et de Saint-Gall. Ce dernier canton a finalement décidé d'abandonner cette expérience. La commission a aussi entendu des expertes et experts en matière d'administration publique.

Les opposants à l'entrée en matière sur ce nouveau modèle de gestion avancent plusieurs arguments: le modèle basé sur la réalité anglo-saxonne ne peut pas être repris tel quel en Suisse; ils estiment en outre que la tâche primordiale du Parlement est de mettre à disposition des ressources financières, sans forcément fixer les objectifs relevant de la compétence de l'exécutif, à l'exception des objectifs transversaux valables pour tous les départements; les opposants trouvent en dernier lieu qu'il faut pouvoir piloter l'administration par le biais d'un rapport précis sur les effectifs, et estiment que ce nouveau modèle n'amène aucune valeur ajoutée.

La majorité par contre est d'avis que le modèle proposé abolissant le système dual doit être tenté, car il responsabilise davantage les offices, respectivement les services. La condition de son bon fonctionnement est de viser l'intérêt général, en favorisant une administration publique remplissant son rôle de service public avec des prestations étatiques efficaces et orientées vers les citoyennes et citoyens.

Pragmatique, la solution proposée permet une plus grande transparence des prestations fournies et un pilotage politique basé sur des objectifs de prestations et d'efficacité. En bref, le nouveau modèle de gestion vise à axer davantage la budgétisation et la planification sur les objectifs et les résultats, ainsi qu'à accroître la transparence et l'efficience de l'administration.

Permettez-moi de conclure avec une citation de Jean Jaurès: "L'abondance est le fruit d'une bonne administration." Cela se confirme dans notre pays et nous voulons encore l'améliorer.

Dès lors, la commission vous invite, par 16 voix contre 6, à entrer en matière et, par 17 voix contre 7, à accepter le projet au vote sur l'ensemble.