Levrat Christian · Ständerat · 2014-03-20

Wortprotokoll

Sur le fond, nous pouvons avoir une approche nuancée de l'accord de libre-échange entre la Suisse et la Chine. On peut en voir certains avantages économiques, cela été exposé par le rapporteur, même si l'impact de ces avantages est certainement surestimé: on oublie que le marché chinois ne représente que 2 pour cent de nos exportations et celui de l'Union européenne environ 60 pour cent.

On peut y voir également, et c'est pour moi un argument de poids, certains progrès dans le domaine des droits de l'homme, du fait de l'accord lui-même, du fait également de l'intensification des échanges avec la Chine. Ceux-ci, tôt ou tard, contraindront la société chinoise à s'ouvrir, ce qui constitue donc des progrès donc même minimes sur ce plan et qui parle en faveur de l'accord.

D'autres ont une position plus mitigée et voient surtout les inconvénients, avec comme argument principal le fait pour la Chine de fixer un standard inférieur aux autres accords internationaux signés par la Suisse en matière de respect des droits humains, et donc le risque que la Chine utilise cet accord avec la Suisse pour faire pression sur d'autres Etats européens de manière à les faire renoncer à prévoir des standards acceptables en matière de droits humains et de critères écologiques. La Suisse serait donc utilisée non seulement comme "hub" pour accéder au marché européen, mais également comme cheval de Troie pour péjorer les conditions du commerce international entre la Chine et l'Union européenne.

On peut discuter de ces arguments, mais ce n'est pas tellement l'objet de mon propos. Je tiens d'abord à souligner et à remercier le Conseil fédéral d'avoir accepté dans le cadre du rapport sur le commerce extérieur un monitoring de la mise en oeuvre des clauses sociales et écologiques. En effet, on peut conclure les meilleurs accords, négocier les clauses les plus progressistes, mais si on ne surveille pas la manière dont elles sont appliquées, elles ne servent à rien. Lundi 17 mars 2014, lors de l'examen du rapport sur la politique économique extérieure 2013 (14.008) et en commission également, le Conseil fédéral nous a dit que dorénavant le rapport contiendra un chapitre sur la question du respect des clauses écologiques et sociales. Il sera élaboré par l'administration, si j'ai bien compris, mais il inclura les remarques de la commission tripartite de l'OIT et des ONG actives dans ce domaine. Il est clair qu'en cas de difficultés, ce seront les comités mixtes qui se prononceront sur l'application de l'accord. La surveillance générale de ces standards doit être faite en incluant un large dialogue avec la société civile, avec les syndicats et les organisations d'employeurs. Il faut le saluer, car cela nous permettra d'aborder chaque année la question du respect de ces clauses dans l'ensemble des dossiers que nous traitons et pas uniquement dans celui en relation avec la Chine. Selon moi, c'est quelque chose qui est important et je remercie beaucoup le Conseil fédéral d'avoir fait ce pas.

J'en viens à ma seconde remarque. Elle concerne la proposition de renvoi qui vous a été distribuée. Je propose de renvoyer ce dossier à la commission. Si je n'ai pas présenté cette proposition en commission et que je la défends maintenant, c'est parce que j'ai vainement attendu au cours des trois dernières semaines un avis de droit de l'administration quant à la compatibilité de cet accord avec la Chine avec l'article 121a de la Constitution fédérale - l'article relatif à l'immigration qui a été adopté par le peuple et les cantons le 9 février 2014. Si j'ai vainement attendu, c'est parce que le Conseil fédéral s'est engagé à produire un avis de droit de l'Office fédéral de la justice avant la tenue du débat de ce jour. Malgré des rappels réitérés, nous n'avons absolument rien reçu. Ni vous, ni moi ne disposons du moindre document qui traite de la question de la compatibilité de l'accord avec le nouvel article constitutionnel. Ce matin, finalement, faute d'autres solutions, je me suis résolu à vous proposer le renvoi du projet en commission.

Pourquoi cette question est-elle importante? Pourquoi ne peut-on pas simplement considérer que, vu l'importance économique de cet accord, nous devons fermer un oeil et avancer de manière pragmatique parce que c'est une question qui nous préoccupe depuis quelques temps déjà?

Durant la campagne sur l'initiative sur l'immigration de masse, les opposants à l'initiative, à l'instigation d'Economiesuisse, ont soutenu que l'article constitutionnel n'était pas compatible avec l'accord de libre-échange entre la Suisse et la Chine. Ils se fondaient sur un avis de droit du professeur Thomas Cottier de l'Université de Berne, un spécialiste des questions commerciales et européennes, demandé par Economiesuisse. L'expert arrive à la conclusion qu'il y a incompatibilité entre une interprétation littérale de l'accord et une interprétation littérale du nouvel article constitutionnel. Cela soulève des doutes importants - ils émanent d'une personnalité reconnue. Il serait nécessaire d'examiner cela en profondeur.

L'accord de libre-échange entre la Suisse et la Chine prévoit, dans le cadre de la libre circulation des services, de faire venir des spécialistes chinois en Suisse. Actuellement, il y a sept autres accords similaires que nous avons signés et en vertu desquels, dans le cadre du mode 4 de l'Accord général sur le commerce des services, qui règle le mouvement transfrontières des personnes par la fourniture de services, des spécialistes étrangers peuvent venir en Suisse. Et la Suisse - c'est le point décisif - s'engage à ne pas limiter numériquement le nombre de spécialistes autorisés à venir en Suisse dans le cadre de la libre circulation des services, donc des spécialistes qui dans le cadre de leur entreprise qui souhaite proposer ses services en Suisse sont contraints de venir dans notre pays.

Ces autorisations de séjour sont limitées dans le cadre de cet accord et dans le cadre de ses modalités à une durée maximale de cinq ans. On nous parle d'un séjour particulièrement limité, comme l'a expliqué le rapporteur. C'est évidemment une question de point de vue. Un séjour de cinq ans en termes de droit des étrangers, c'est un séjour qui est durable. Il y a donc un droit au séjour en Suisse fondé directement sur le droit international, "ein völkerrechtlicher Anspruch", pour ces spécialistes étrangers qui est postulé dans l'accord que nous entendons conclure avec la Chine. C'est ce qui est sur le premier plateau de la balance.

Sur le second plateau de la balance, il y a l'article constitutionnel qui a été accepté le 9 février dernier. Que prévoit-il? Il dispose que nous devons introduire des contingents pour toutes les catégories d'étrangers. C'est le premier point et c'est évidemment en contradiction - du moins apparente - [PAGE 353] avec l'accord de libre-échange entre la Suisse et la Chine, qui prévoit, lui, l'interdiction d'introduire des contingents pour les salariés chinois. Deuxièmement, l'article 121a de la Constitution interdit de conclure des accords incompatibles avec ses dispositions. J'entends bien que nous avons déjà sept autres accords similaires, par lesquels nous nous interdisons d'imposer des contingents, mais cette disposition nouvelle dans la Constitution est introduite par l'initiative populaire qui a été acceptée le 9 février dernier et nous ne sommes dès lors pas autorisés à conclure de nouvelles conventions internationales qui contreviennent à cette disposition.

Personnellement, je ne sais pas si cette interprétation littérale est correcte. Je ne sais pas s'il faut partir d'une interprétation relativement stricte de l'initiative et, dans ce cas, renoncer à conclure cet accord avec la Chine, ou s'il faut à l'inverse appliquer de façon plus souple de cette disposition constitutionnelle et conclure l'accord de libre-échange avec la Chine et d'autres accords - interpréter peut-être cette disposition de manière conforme à la libre circulation des personnes. Ce que je sais, en revanche, c'est que nous ne pouvons pas faire l'impasse sur cette question-là. Nous ne pouvons pas faire l'économie d'une discussion sérieuse sur la manière dont nous entendons appliquer l'article 121a de la Constitution. Nous ne pouvons pas non plus, parce qu'il s'agit de la Chine et qu'il y a des intérêts économiques importants, faire fi des doutes sérieux exprimés par le professeur Cottier, publiés par une revue juridique sérieuse au début du mois, en l'absence de toute réponse fondée de l'administration.

J'ai bien entendu le rapporteur de la commission avancer plusieurs arguments - et je suppose que le Conseil fédéral en fera de même. Le premier argument est celui de la limitation dans le temps. Ces autorisations spéciales de séjour sont, nous dit-on, limitées dans le temps - "zeitlich befristet" - oui, mais à cinq ans. Ce sont des autorisations annuelles de séjour, des autorisations d'établissement, qui peuvent être octroyées pour une durée aussi longue.

On nous dit, deuxièmement, que cela correspond déjà à la pratique actuelle, puisqu'il s'agit de ressortissants d'Etats tiers et non pas de ressortissants européens bénéficiant de la libre circulation. C'est vrai que c'est déjà le cas aujourd'hui. Mais ce que nous avons aujourd'hui dans notre Constitution, c'est un article qui nous interdit explicitement de conclure des accords qui seraient contraires au principe des contingents exigés par l'initiative. C'est un élément tout à fait nouveau, sur lequel nous devons nous pencher davantage.

On nous dit, troisièmement - et là j'ai plutôt tendance à être d'accord - qu'il s'agit d'un "engen Personenkreis", qu'il y a très peu de personnes concernées et qu'on pourrait les traiter de manière privilégiée, dans le cadre de contingents qui seraient un jour établis en application de l'initiative.

Mais vous savez, il y aura beaucoup d'autres cas dans lesquels on devra traiter des ressortissants étrangers de manière privilégiée: d'abord tous ceux qui relèvent de toutes les autres conventions similaires, ensuite les requérants d'asile, tous les gens qui ont un droit, à un titre ou à un autre, au séjour en Suisse. Donc cela ne me paraît pas, là non plus, être un argument qui nous épargne un examen approfondi de cette question.

Il est important pour moi que vous ne vous mépreniez pas sur mon intention: elle n'est pas de rejeter l'arrêté fédéral portant approbation de l'accord avec la Chine. Les membres de la commission le savent, sur le fond j'y suis plutôt favorable, et il me semble que les arguments en faveur de l'accord sont plus importants que les quelques éléments qui parlent contre lui. Il ne s'agit pas non plus d'avoir une interprétation excessivement rigoureuse de l'article 121a, de manière à pratiquer une forme de politique du pire.

En fait, il s'agit pour moi de faire un travail parlementaire sérieux, et je dois vous dire que je suis un peu peiné d'avoir dû déposer cette proposition de renvoi, assez stupéfait aussi que l'administration ne soit pas capable de nous livrer en trois semaines un avis de droit qui soit vaguement fondé, et à défaut d'avis de droit au moins une notice, ne serait-ce que quelques arguments structurés qui nous permettent de répondre aux interrogations des scientifiques à propos de la compatibilité de l'accord avec l'article constitutionnel. Donc pour moi, il s'agit:

1. et c'est important, d'une question d'Etat de droit et de démocratie, de respect de la volonté du peuple, de respect du sérieux avec lequel nous devons examiner cette question de la compatibilité entre un article constitutionnel qui vient d'être voté par le peuple et un accord international;

2. d'une question d'interprétation de l'initiative, qui aura valeur de précédent pour d'autres accords, sur la manière dont nous voulons, avec l'Union européenne, interpréter l'article 121a de la Constitution: allons-nous le faire de manière très étroite ou, au contraire, un peu étendue en appliquant l'initiative d'une manière qui soit à géométrie variable?

3. du sérieux de notre travail parlementaire. J'ai le sentiment - je m'excuse de l'exprimer avec cette franchise - que s'il ne s'agissait pas de la Chine, cela n'aurait pas fait un pli, nous aurions renvoyé instantanément à la commission un projet au sujet duquel nous avons des doutes juridiques importants, au sujet duquel des experts s'expriment de manière plus ou moins convaincante sur le plan public, et sur lequel nous n'avons organisé aucune audition. Nous n'avons aucun document, aucune base pour fonder notre appréciation dans un sens ou dans l'autre.

Je suis prêt à entendre que, in fine, cet accord avec la Chine est compatible avec l'article 121a de la Constitution, mais pour pouvoir l'entendre, je demande à ce que nous ayons des documents - les bases de notre travail - et que nous ne décidions pas un après-midi, comme cela, sur la base d'explications données par oral, sans avoir ni la possibilité ni le temps de fonder notre appréciation, d'accepter simplement un accord en évitant les questions qui fâchent et les problèmes juridiques compliqués qu'elles posent.

Par conséquent, je vous remercie de renvoyer ce projet à la commission.