Burkhalter Didier · Bundesrat · 2011-12-19

Wortprotokoll

J'aimerais tout d'abord, au nom du Conseil fédéral, vous dire que la révision 6b de l'assurance-invalidité découle d'un mandat du Parlement, de vous-mêmes d'une part, et d'un mandat du peuple et des cantons d'autre part. Le mandat du Parlement a été donné le 13 juin 2008 avec l'adoption de la loi sur l'assainissement de l'assurance-invalidité, et le mandat du peuple et des cantons a été donné le 27 septembre 2009 par l'acceptation en votation populaire du financement additionnel de l'AI par un relèvement temporaire des taux de la taxe sur la valeur ajoutée. Le message, tant du Parlement que du peuple et des cantons, a été très clair: des recettes supplémentaires sont nécessaires, elles seront pour une bonne partie provisoires, mais elles ne sont accordées que dans la mesure où les autorités fédérales s'engagent à assainir l'assurance-invalidité du côté des dépenses, essentiellement pour retrouver l'équilibre financier que l'on souhaite rétablir.

Le Conseil fédéral est d'avis que c'est une promesse qui doit être tenue, et c'est la raison pour laquelle il présente la révision 6b qui est en fait la dernière pièce et le dernier élément du dispositif qui prévoit d'apporter les modifications nécessaires pour remettre l'assurance-invalidité sur les rails. Et remettre l'assurance-invalidité sur les rails passe non [PAGE 1194] seulement par son assainissement financier, mais aussi, de manière générale, par le fait de lui redonner clairement comme objectif premier la réadaptation. Le but premier de l'assurance-invalidité, c'est cela, ce n'est pas forcément d'accorder trop facilement une rente.

Pour mémoire, trois grands efforts ont été faits avant d'arriver à ce quatrième effort qu'est la révision 6b. Il y a eu la 5e révision de l'AI, qui a fait que le déficit de fonctionnement de l'assurance s'est stabilisé. Il y a eu des années à la fin desquelles il est monté jusqu'à 1,6 milliard de francs, et la 5e révision a fait redescendre ce déficit à environ 1 milliard. Le nombre de nouvelles rentes a en effet baissé de près de la moitié si l'on compare l'année 2003 à l'année passée. Le nombre de mesures de réinsertion a augmenté, et le nombre de personnes réinsérées dans le premier marché du travail a fortement augmenté - c'était la première étape.

La deuxième étape a été justement le financement additionnel. Les recettes supplémentaires qui en découlent s'élèvent à 15 milliards de francs; on retrouve là le même montant que l'endettement de l'assurance. Le fonds de l'assurance-invalidité a été créé au début de cette année et il a reçu 5 milliards de francs du fonds AVS, à quoi s'ajoutent les recettes supplémentaires qui proviennent du relèvement temporaire des taux de la TVA - cela a été dit par Madame Fetz - et qui représentent environ 8,4 milliards de francs jusqu'en 2018, et puis il y a aussi la prise en charge des intérêts de la dette par la Confédération pour 1,1 milliard jusqu'à fin 2017. Donc, d'importants efforts du côté des recettes ont été décidés et doivent être pris en compte dans la décision de rétablir un équilibre financier à terme et de parvenir également à un désendettement. Un montant à peu près égal à l'endettement de l'assurance a déjà été décidé du côté des recettes.

La troisième étape de cette réforme globale est la révision 6a de l'AI. Elle va entrer en vigueur dans quelques jours, le 1er janvier 2012, sans qu'il y ait eu de référendum. La révision 6a permettra non seulement de stabiliser, mais encore de réduire sensiblement le niveau du déficit de fonctionnement de l'assurance, grâce notamment à des mesures de réadaptation et aussi à un nouveau mécanisme financier.

La révision 6b doit donc permettre d'atteindre, grâce à des mesures que le Conseil fédéral estime socialement supportable, l'ensemble des objectifs qui ont été fixés dans ce mandat donné par le Parlement, le peuple et les cantons, c'est-à-dire d'une part l'élimination durable du déficit de fonctionnement de l'assurance, et d'autre part le remboursement de la dette de l'assurance-invalidité envers l'AVS. Si nous avons fixé le délai de 2025, ce n'est pas un hasard puisqu'à cette date, selon les scénarios les plus probables, ce sera le moment le plus difficile pour l'AVS, qui ne pourra pas en plus tirer le boulet que représente le déficit de l'assurance-invalidité. Le but principal du Conseil fédéral est l'assainissement, la consolidation des assurances sociales, de manière à ce qu'elles puissent à long terme réellement remplir leur rôle. C'est une priorité du Conseil fédéral.

Le contenu de la révision 6b peut être résumé en deux idées-force. La réadaptation professionnelle prime à nouveau la rente. Cette tendance doit être renforcée, surtout dans les mesures liées à la détection précoce. C'est une mobilisation générale qui touche non seulement l'OFAS, mais aussi les offices AI, les employeurs et les assurés eux-mêmes. De nombreuses mesures de réadaptation supplémentaires ont été prises avec succès depuis 2007. Le résultat est objectivement très positif. Si on compare 2007/08 avec l'année courante et qu'on considère les personnes qui ont réellement pu être réintégrées sur le premier marché du travail, on note les chiffres suivants: en 2007/08, il y en avait environ 5800 par année et cette année ce chiffre était déjà atteint après six mois; on estime que, sur l'ensemble de l'année 2011, à peu près 11 000 personnes devraient être concernées, c'est-à-dire à peu près le double qu'en 2007/08. Cela, c'est un point important et c'est un fait.

C'est pourquoi nous estimons, contrairement à la minorité, qu'il est inutile de mener des études complémentaires; nous en effectuons constamment parallèlement à la mise en place des révisions successives. Il n'est pas nécessaire de réaliser des études complémentaires pour constater que réellement, contrairement à ce que disaient un certain nombre de détracteurs de ces révisions, cela fonctionne et que cela avance.

J'aimerais aussi dire ici qu'il est incorrect de parler de transfert de charge systématique sur les cantons. La réalité des faits est d'ailleurs décrite dans le message: si la tendance observée avant 2003 s'était poursuivie, c'est-à-dire si l'on n'avait rien fait pour réviser l'assurance-invalidité, alors les dépenses supplémentaires pour verser les prestations complémentaires auraient été de 350 millions de francs en 2018. Cela signifie que les révisions successives de l'assurance-invalidité font qu'il y a plus de réinsertions que de rentes accordées. Le fait même que l'ensemble de l'opération aille plus vers la réinsertion et moins vers le versement d'une rente a pour effet de réduire la pression sur les prestations complémentaires, bien qu'un certain nombre de rentes soient toujours complétées par les prestations complémentaires. Les quelques éléments qui augmentent la pression sur les prestations complémentaires ne compensent pas la tendance réelle à la baisse du volume des prestations complémentaires et à la diminution des dépenses des cantons. C'est pourquoi nous pouvons dire que l'opération est dans l'ensemble positive, y compris du point de vue des finances des cantons.

La première idée-force est donc la réadaptation dans le monde du travail; la deuxième est la correction des incitations négatives. J'aimerais dire au nom du Conseil fédéral que même si l'assurance n'avait pas de problèmes financiers, il faudrait prendre ces mesures. Les incitations négatives, qui font qu'on n'a pas intérêt à se réintégrer dans le monde du travail - les effets de seuil décrits en détail dans le postulat Hêche 09.3161, "Sécurité sociale. Examen des incidences des effets de seuil" -, sur lesquelles on travaille, sont réelles et doivent donc être supprimées quelle que soit la situation financière de l'assurance. C'est vrai, on ne peut pas être très généreux dans les mesures que l'on prend, puisque l'assurance est dans la situation où elle est, mais de fait il faut prendre des mesures pour corriger les incitations négatives.

Les mesures concrètes de la révision sont au nombre de sept: quatre touchent surtout des éléments liés aux dépenses - je ne vais pas les détailler, puisqu'on passera ensuite à la discussion par article. Je les cite: le nouveau système de rentes linéaire, qui a comme effet des économies, mais qui est aussi là pour réduire les incitations négatives; le renforcement de la réadaptation, surtout en ce qui concerne la détection précoce, qui nous paraît quelque chose de très important; la situation des bénéficiaires de rente avec enfant, qui est également un élément permettant d'économiser. Vous le verrez, c'est lié à une évolution globale des assurances sociales qui, par rapport au moment où l'assurance-invalidité est entrée en vigueur et la situation dans laquelle nous nous trouvons actuellement, justifie - c'est un voeu que le Parlement a exprimé plusieurs fois - que l'on intervienne. Je citerai encore le système des frais de voyage, qui est également modifié.

Il y a trois mesures structurelles importantes qui sont prises également:

1. La mesure concernant l'assainissement de la dette de l'AI envers l'AVS prévoit des règles qui font que, selon le niveau du fonds, si le niveau des liquidités et des placements du fonds AI est suffisant, le désendettement a lieu.

2. Il y a le mécanisme d'intervention, et là j'aimerais dire au nom du Conseil fédéral que selon lui, il est très important que dans chaque révision de ces assurances sociales on trouve une solution avec les différentes forces politiques qui veulent vraiment trouver une solution dans le but de mettre en place un mécanisme d'intervention. Il ne faut pas que l'on connaisse de nouveau la situation dans laquelle l'assurance-invalidité s'est trouvée auparavant, et il ne faut pas que l'on retrouve cela dans d'autres assurances non plus. Une fois qu'un mouvement est lancé, il est si difficile de le corriger pour reprendre la bonne direction que l'on doit prévoir des mécanismes d'intervention. C'est nécessaire pour toutes les [PAGE 1195] assurances sociales, et nous vous demandons de soutenir un mécanisme d'intervention qui soit aussi proche que possible de la solution du Conseil fédéral. Nous y reviendrons lors de la discussion par article.

3. Il y a la volonté de renforcer la lutte contre la fraude. Non seulement dans l'assurance-invalidité, mais aussi dans l'ensemble des assurances sociales, notre but est clairement de montrer dans le cadre de cette révision que l'"acceptance" - comme on dit avec un germanisme, puisque le mot n'est pas français - de ces projets par la population ne peut être réelle que si on lui démontre que tout est fait pour éviter les abus dans les assurances sociales. C'est dans ce sens que la lutte contre la fraude doit être systématiquement renforcée.

Au niveau financier, vous savez quel est l'impact: 325 millions de francs en moyenne par année de 2015 à 2025 avec cette révision, dans la version du Conseil fédéral, et un peu moins selon la majorité de la commission. Dans les deux cas, on arrive à désendetter et on arrive également à une situation équilibrée en 2018, ou pas loin, mais le Conseil fédéral estime réellement qu'il faut être prudent avec ces chiffres. Ce sont des projections, et on ne peut pas dire sans autre que tous ces éléments vont se réaliser facilement. C'est pourquoi nous vous demandons de vous en tenir, là aussi, le plus près possible à l'objectif du Conseil fédéral.

Concernant la situation de cette année, j'aimerais dire clairement qu'en effet, nous devrions avoir un fonctionnement à peu près équilibré, mais cela est dû au relèvement temporaire des taux de la TVA pour à peu près 1 milliard de francs. Donc il ne faut pas croire que tout est réglé aujourd'hui parce que l'équilibre semble atteint. C'est exactement ce qui avait été annoncé, il n'y a rien de nouveau: pratiquement tous les chiffres sont les mêmes, sauf les recettes des placements qui sont moins bonnes, mais tout le reste est identique à ce qui était annoncé depuis quelque temps. Il n'y a pas de surprise, nous arrivons à des chiffres équilibrés uniquement en raison des recettes supplémentaires temporaires, provisoires de la TVA, qui s'arrêteront à la fin de 2017.

La version de la majorité de la commission soutient globalement le principe qui guide cette révision tel que le Conseil fédéral le souhaite. Il n'y a qu'une divergence importante entre la majorité de votre commission et le Conseil fédéral: elle concerne l'adaptation du système de rentes pour les rentes en cours. Le système lui-même n'est pas remis en cause par la majorité de la commission. La proposition de la majorité de la commission sur ce point réduit en fait les économies. La majorité considère que les rentes en cours ne doivent pas être touchées. Une fois de plus, il faut se rendre compte que si l'on veut réellement réorienter cette assurance vers un équilibre durable, ces mesures sont nécessaires selon le Conseil fédéral. C'est pourquoi nous vous demandons là aussi d'en rester à la version de l'exécutif.

Je vous ai dit en gros en quoi consistaient les économies. Nous verrons plusieurs points dans le cadre de la discussion par article. De toute manière, nous vous demandons d'entrer en matière et de ne pas renvoyer le dossier. Cette révision est nécessaire maintenant. Il faudra plusieurs années pour la faire accepter par le Parlement et, vraisemblablement, par le peuple, puis pour la mettre en vigueur. Et le délai n'est pas si long: jusqu'à la fin de 2017.

Il faut adopter cette révision pour atteindre les objectifs d'assainissement et de réorientation, ainsi que de consolidation à long terme de l'assurance-invalidité. Il la faut aussi pour respecter - je termine comme j'avais commencé - la parole donnée au peuple, aux cantons et au Parlement, à vous-mêmes, ainsi que les engagements pris, que nous avons débattus à plusieurs reprises, qui sont nécessaires, notamment pour remettre cette assurance sur les rails, y compris après la fin de l'apport de la TVA dans quelques années.