Sommaruga Simonetta · Bundesrat · 2014-03-20

Wortprotokoll

Die Bevölkerung hat bekanntlich im November 2010 die Ausschaffungs-Initiative angenommen. Diese gibt fünf Jahre Zeit, um sie umzusetzen. Nach der Halbzeit hat Ihnen der Bundesrat das Gesetzesprojekt vorgelegt, und jetzt ist die zweite Halbzeit, und die gehört dem Parlament für die Umsetzung. Die Argumente für die Durchsetzungs-Initiative sind mit der Gesetzesberatung von heute faktisch hinfällig geworden. Sie haben jetzt die Ausschaffungs-Initiative umgesetzt, jetzt kommt sie in den Zweitrat, und deshalb braucht es jetzt keine weiteren Initiativen mehr.

Bei der Diskussion über die Umsetzung der Ausschaffungs-Initiative habe ich Ihnen dargelegt, wie die Durchsetzungs-Initiative gegen fundamentale Grundsätze unseres Rechtsstaates verstösst. Vor allem widerspricht die Initiative mit Ihrem strikten Ausweisungsautomatismus dem Verhältnismässigkeitsprinzip. Ich sage es gerne noch einmal: In einem liberalen Staat ist das Verhältnismässigkeitsprinzip ein Grundwert, den wir alle teilen, und dieser wird mit der Durchsetzungs-Initiative mit Füssen getreten. Ich habe Ihnen heute auch schon aufgezeigt, wie die undifferenzierte Regelung der Durchsetzungs-Initiative zu Fällen führt, in denen eine Landesverweisung völlig unverhältnismässig ist. Die Durchsetzungs-Initiative verletzt darüber hinaus Verpflichtungen, welche die Schweiz im Rahmen von völkerrechtlichen Verträgen eingegangen ist. Ich gehe davon aus, dass wir ein Rechtsstaat sind, dass wir ein Rechtsstaat bleiben und dass wir an Verträgen, die wir abgeschlossen haben, auch festhalten. Mit der Möglichkeit, völkerrechtliche Verträge zu verletzen, nimmt die Durchsetzungs-Initiative Konflikte in Kauf, insbesondere mit der Europäischen Menschenrechtskonvention, und sie tut dies ausdrücklich.

Das sind die Gründe, weshalb Ihnen der Bundesrat beantragt, die Durchsetzungs-Initiative abzulehnen.

Der Bundesrat und die Mehrheit Ihrer Kommission beantragen Ihnen aber auch, die Durchsetzungs-Initiative für teilungültig zu erklären. Die Durchsetzungs-Initiative definiert nämlich abschliessend, was unter zwingendem Völkerrecht zu verstehen ist. Diese Definition ist enger als die völkerrechtliche Definition der internationalen Staatengemeinschaft und die entsprechende Praxis der schweizerischen Behörden.

Dass diese engere Definition bei der Ausschaffungspraxis zu gravierenden Folgen für die Betroffenen führen würde, könnte wohl auch bei einer Annahme der Durchsetzungs-Initiative in den meisten Fällen verhindert werden. Es käme nämlich Artikel 25 unserer Bundesverfassung zur Anwendung, der das Non-Refoulement-Gebot enthält, also die Verpflichtung, erstens Flüchtlinge nicht in einen Staat auszuschaffen oder auszuliefern, in dem sie verfolgt werden, und zweitens niemanden in einen Staat auszuschaffen, in dem ihm Folter oder eine andere Art von grausamer oder unmenschlicher Behandlung oder Bestrafung droht. Das steht so in Artikel 25 unserer Bundesverfassung.

Betroffene können diese verfassungsrechtlichen Gewährleistungen anrufen, um ihre Ausschaffung aufzuschieben. Das sieht die Durchsetzungs-Initiative ausdrücklich vor. Trotzdem ist die abschliessende Definition des zwingenden Völkerrechts im Initiativtext bzw. in einer Verfassungsnorm aus zwei Gründen höchst problematisch.

Zunächst bleiben in dieser abschliessenden Definition Elemente unerwähnt, die heute zu den zwingenden Bestimmungen des Völkerrechts gehören. Ich erwähne hier nur etwa die notstandsfesten Garantien der Europäischen Menschenrechtskonvention und des Uno-Paktes II oder das humanitäre Kriegsvölkerrecht. Sogenannt notstandsfest sind Menschenrechtsgarantien, von denen ein Land auch im Kriegsfall oder in einer anderen Katastrophensituation nicht abweichen darf. Dazu zählen etwa der Grundsatz "Keine Strafe ohne Gesetz" oder gewisse Aspekte der Glaubens- und Gewissensfreiheit. Diese Rechtsnormen binden alle Staaten und somit auch die Schweiz.

Kurz: Die Schweiz kann zwingendes Völkerrecht nicht einfach umdefinieren. Sie würde mit einer abschliessenden Definition in der Verfassung einen Konflikt mit dem zwingenden Völkerrecht schaffen.

Es kommen grundsätzliche Überlegungen hinzu: Massgebend für die Umschreibung des zwingenden Völkerrechts sind die Quellen des Völkerrechts selbst, also etwa die Staatenpraxis, die völkerrechtlichen Verträge oder die internationale Gerichtsbarkeit.

Es handelt sich somit um einen Komplex von Rechtsnormen, der durch die Staatengemeinschaft definiert wird. Ein Staat kann in seiner Verfassung so wenig abschliessend definieren, was zum zwingenden Völkerrecht gehört, wie ein Kanton in seiner Verfassung bestimmen darf, was Bundesrecht ist. Eigentlich eine Selbstverständlichkeit. Eigentlich müsste das in unserem Land, gerade in unserem Land, längst bekannt sein. Es gibt im Übrigen keinen einzigen europäischen Staat, der in seiner nationalen Rechtsordnung das zwingende Völkerrecht definiert.

Ich habe heute verschiedene Votanten und Initianten gehört, die sich über die Teilungültigerklärung des Bundesrates enerviert haben. Ich gehe davon aus, dass Ihnen doch der Unterschied zwischen der Ablehnung einer Initiative und der Ungültig- oder Teilungültigerklärung einer Initiative eigentlich bekannt sein müsste. Unsere Bundesverfassung ist hier nämlich glasklar. Unsere Bundesverfassung verpflichtet mit Artikel 139 die Bundesversammlung - sie verpflichtet die Bundesversammlung, es ist keine Wahlfreiheit, die Sie hier haben - eine Initiative oder Teile davon für ungültig zu erklären, wenn diese zwingende Bestimmungen des Völkerrechts verletzen. Ob die Voraussetzungen für eine teilweise oder eine generelle Ungültigerklärung vorliegen, ist eine Rechtsfrage. Ein politisches Ermessen gibt es hier nicht. Wer diese Vorgabe der Bundesverfassung nicht anwendet, obwohl die Voraussetzungen dafür erfüllt sind, setzt sich über den Willen von Volk und Ständen hinweg, die diese Regeln bestimmt haben.

Der Bundesrat und Ihre Kommissionsmehrheit beantragen Ihnen, die Durchsetzungs-Initiative abzulehnen. Sie steht in Konflikt mit fundamentalen Grundsätzen der Bundesverfassung, und sie setzt sich über völkerrechtliche Verpflichtungen der Schweiz hinweg. Der Bundesrat und die Kommissionsmehrheit beantragen Ihnen, die Initiative für teilweise ungültig zu erklären. Sie kann zur Abstimmung kommen, aber ohne den Satz, der das zwingende Völkerrecht definieren will. [PAGE 531]

Ich äussere mich jetzt noch ganz kurz zum Antrag Gross Andreas, der die ganze Initiative ungültig erklären will. Eine Initiative kann nur aus den in Artikel 139 Absatz 3 der Bundesverfassung abschliessend aufgeführten Gründen für ganz oder teilweise ungültig erklärt werden. Ein sonstiger Verstoss gegen die Bundesverfassung bzw. gegen das Verhältnismässigkeitsprinzip ist kein hinreichender Grund für eine Ungültigerklärung. Als ungeschriebener Ungültigkeitsgrund ist ferner die faktische Undurchführbarkeit einer Volksinitiative anerkannt. Rechtliche Umsetzungsschwierigkeiten hingegen genügen nicht. Der Bundesrat hat in Ziffer 1.3.7 der Botschaft zur Durchsetzungs-Initiative die Durchführbarkeit dieser Initiative festgestellt. Der Bundesrat hat in Anwendung des Verhältnismässigkeitsprinzips die Teilungültigkeit beantragt, weil er, wie gesagt, in der Definition des zwingenden Völkerrechts einen Verstoss gegen Artikel 139 Absatz 3 sieht. Eine volle Ungültigerklärung wäre aus Sicht des Bundesrates rechtlich nicht vertretbar.

Ich bitte Sie aus diesen Gründen, den Einzelantrag Gross Andreas abzulehnen.