Comte Raphaël · Ständerat · 2014-12-10

Wortprotokoll

Parmi les questions fondamentales que nous devons nous poser, il y a celle de la mise en oeuvre des dispositions constitutionnelles acceptées par le peuple et les cantons, ainsi que celle de la marge de manoeuvre dont dispose le législateur. Une autre question est celle de la mise en oeuvre de la Constitution fédérale lorsque celle-ci contient des dispositions contradictoires.

Il me semble important de fixer et de rappeler plusieurs principes sur lesquels nous serons probablement tous d'accord.

D'abord, toutes les initiatives populaires doivent être mises en oeuvre et elles doivent l'être de la même manière. Il n'existe en effet pas d'initiatives populaires de première classe, ni d'initiatives populaires de deuxième classe. Le respect de la volonté populaire ne peut pas être à géométrie variable.

Je souhaite rappeler notre débat sur le projet de mise en oeuvre de l'initiative Weber sur les résidences secondaires. Lors de la session d'automne 2014, dans le cadre du débat précité, plusieurs personnes ont invité le Parlement à recourir à une certaine marge de manoeuvre, en tenant compte d'autres dispositions constitutionnelles - par exemple la garantie de la propriété - et en autorisant un certain nombre d'exceptions. Je suis surpris de constater que, parmi les personnes qui souhaitent une mise en oeuvre extrêmement rigoureuse, presque mécanique, de l'initiative populaire sur le renvoi des étrangers criminels, on trouve des élus qui demandaient de la souplesse et de la flexibilité dans le cadre [PAGE 1241] de la mise en oeuvre de l'initiative populaire sur les résidences secondaires. J'ai le sentiment qu'il y a deux poids, deux mesures et j'estime qu'on ne peut pas invoquer la volonté populaire lorsque cela nous arrange. Toutes les initiatives populaires ont la même valeur, et on ne peut pas appliquer certaines de manière rigoureuse et d'autres de façon plus souple.

Ensuite, tous les articles de la Constitution ont la même valeur, la même légitimité. La Constitution est un texte d'environ 200 articles et chacun de ces articles a été accepté par le peuple et les cantons, à des moments différents. C'est le cas de l'article 121 qui contient les dispositions relatives au renvoi des étrangers criminels, mais c'est aussi le cas par exemple de l'article 5 qui fixe le principe de proportionnalité. Je note d'ailleurs que si le renvoi des étrangers criminels a été accepté par 52,3 pour cent des voix, l'article 5, lui, a été adopté par 59,2 pour cent des votants dans le cadre de la révision totale de la Constitution. Mais en réalité les scores d'acceptation n'ont aucune importance, chaque article de la Constitution a le même poids, qu'il ait été accepté par 50,1 pour cent ou par 90 pour cent des votants.

Enfin, le fait qu'un article constitutionnel soit le fruit d'une initiative populaire ou d'une décision du Parlement n'a aucune importance. Chaque modification de la Constitution doit être acceptée par le peuple et les cantons selon le principe de la double majorité. L'important, c'est que le peuple et les cantons se soient prononcés. Chaque article de la Constitution a donc la même légitimité démocratique. La volonté populaire est aussi forte, que la disposition soit issue d'une initiative populaire ou d'une décision du Parlement.

Voilà donc quelques principes qui me paraissent importants et qui me permettent d'en arriver à la vraie question qui est celle de savoir comment mettre en oeuvre une disposition constitutionnelle, comment interpréter une disposition constitutionnelle et aussi, naturellement, comment mettre en oeuvre la Constitution lorsque celle-ci contient des dispositions qui peuvent entrer en contradiction ou être parfois difficilement conciliables.

Il y a plusieurs manières de régler ces problèmes: le principe de la lex specialis ou celui de lex posterior. Mais ce qui me paraît fondamental ici, c'est de considérer que la Constitution forme un tout et que nous devons mettre en oeuvre tous les articles de la Constitution et pas seulement certains articles. Nous devons rechercher quelle est la volonté du constituant - le peuple et les cantons -, et nous devons faire ce travail de la même manière pour toutes les dispositions constitutionnelles.

Permettez-moi d'en venir maintenant au texte qui est proposé par la Commission des institutions politiques. On peut avoir une longue discussion sur la liste des infractions, sur la question de savoir s'il faut une liste ou deux, mais l'important selon moi est de mettre en oeuvre le texte de l'initiative populaire le plus fidèlement possible. Et le texte qui a été voté par le peuple et les cantons est relativement clair, il contient une liste d'infractions clairement définies. On parle de personnes condamnées pour meurtre, viol ou tout autre délit sexuel grave, acte de violence d'une autre nature tel que le brigandage, la traite d'êtres humains, le trafic de drogue ou l'effraction ou la perception abusive de prestations des assurances sociales ou de l'aide sociale.

A mon sens, la volonté populaire est clairement que les étrangers ayant commis des crimes graves soient en principe expulsés. La liste des infractions sur laquelle le peuple s'est prononcé était très limitée. Il s'agit donc à mon avis de ne pas étendre cette liste de manière exagérée. A l'article 121 alinéa 4 du texte constitutionnel que le peuple a accepté, on précise que le "législateur précise les faits constitutifs des infractions visées à l'alinéa 3. Il peut les compléter par d'autres faits constitutifs." Il peut les compléter, mais n'a pas l'obligation d'allonger cette liste. Si nous pouvons le faire, je crois que nous devons le faire avec une certaine mesure. Et le problème que pose l'initiative de mise en oeuvre, c'est qu'elle prévoit un allongement de la liste des infractions et qu'elle ajoute des infractions sur lesquelles le peuple ne s'est pas prononcé.

Prenons des exemples. En plus des délits graves comme le meurtre, le viol, etc., on ajoute dans l'initiative de mise en oeuvre la fabrication de fausse monnaie, la menace contre les autorités et les fonctionnaires, la dénonciation calomnieuse, le faux témoignage, qui sont certes des infractions d'une certaine gravité, mais qui sont sans doute beaucoup moins graves que celles qui ont été acceptées par le peuple à l'origine. En réalité, on n'a pas vraiment affaire à une "Durchsetzungs-Initiative", mais plutôt à une "Verschärfungs-Initiative". Et les questions qu'il faut se poser sont les suivantes: quelle est réellement la volonté populaire? Le peuple est-il d'accord qu'on allonge la liste des infractions? Aurait-il voté oui à l'initiative populaire si la liste des infractions avait été aussi longue?

C'est pour moi une raison de refuser d'accepter la double liste qui figure dans l'initiative de mise en oeuvre et qui a été reprise par le Conseil national. A mon sens, on ne peut pas faire un simple copier-coller de l'initiative de mise en oeuvre pour l'inscrire dans notre législation comme si cette initiative avait déjà été acceptée. Il faut mettre en oeuvre l'initiative sur le renvoi, c'est notre devoir, celui de respecter la volonté populaire, mais mettre en oeuvre la seconde initiative populaire, qui va plus loin et qui n'a pas été acceptée par le peuple, ce n'est pas correct. On doit respecter la volonté populaire qui s'est exprimée, mais on ne peut pas présumer d'une volonté populaire qui ne s'est pas encore exprimée. Nous devons donc appliquer l'article constitutionnel qui a été voté, mais pas un article constitutionnel qui pourrait être soumis à votation.

Un autre point qui me paraît important, c'est de trouver une certaine cohérence dans la liste des infractions. On peut naturellement prendre la liste de toutes les infractions du Code pénal et mettre des croix - nous avons d'ailleurs reçu en commission un tableau qui nous présentait toutes les infractions -, mais nous risquons dans ce cas de tomber dans l'arbitraire. Il convient donc de fixer des critères clairs, de se limiter à des crimes, à des actes de violence et des délits sexuels - qui sont considérés également comme des crimes - et aux infractions qui sont expressément mentionnées dans le texte de la première initiative.

La commission a introduit une clause de rigueur qui doit s'appliquer à des cas exceptionnels, donc de manière très restrictive. Je ne vais pas ici développer ce point, cela a déjà été fait. Peut-être que lorsque nous arriverons à la discussion par article, je dirai encore quelques mots sur ce sujet.

La commission propose également une expulsion facultative qui s'appliquera pour toute infraction, y compris les infractions de moindre gravité. C'est dire que le texte proposé par la commission est un texte rigoureux qui permettra d'expulser les étrangers dont la présence en Suisse ne serait pas ou plus souhaitable.

La commission propose donc les mesures suivantes:

1. une expulsion automatique pour les crimes graves - c'est le respect de la volonté populaire;

2. une clause de rigueur qui doit s'appliquer uniquement à des cas exceptionnels, et elle a été rédigée de manière extrêmement restrictive;

3. une expulsion facultative, valable pour toutes les infractions qui ne sont pas visées par l'expulsion automatique.

Prétendre que nos propositions seraient laxistes relève à mon sens d'une certaine mauvaise foi.

En résumé, je souhaite que nous mettions en oeuvre l'initiative votée par le peuple de manière rigoureuse: les étrangers qui violent gravement nos lois n'ont pas à rester dans notre pays. Il convient toutefois, dans des cas exceptionnels, et qui doivent le rester, de permettre au juge de renoncer à l'expulsion si celle-ci se révèle exagérée.

Je souhaite également que nous ayons une pratique identique en matière de mise en oeuvre des initiatives populaires, et ce quelle que soit l'initiative populaire: il n'y a pas d'initiatives populaires de "première classe", ni d'initiatives populaires de "seconde classe"; il n'y a pas de traitement différent selon que l'initiative vient plutôt d'un côté de l'échiquier politique ou de l'autre. Chaque disposition constitutionnelle doit être mise en oeuvre et examinée en fonction de [PAGE 1242] l'ensemble de la Constitution. La solution proposée par la commission est rigoureuse et met en oeuvre la volonté exprimée par le peuple: les étrangers criminels seront expulsés. La clause pour cas de rigueur limitée à des cas exceptionnels ne me paraît aller à l'encontre ni de cette volonté populaire ni du texte de la Constitution.

Je vous invite donc à suivre la commission.