Berberat Didier · Ständerat · 2014-09-25

Wortprotokoll

Nous sommes de nouveau investis de la mission particulièrement importante et délicate qui consiste à mettre en oeuvre une disposition constitutionnelle adoptée en toute connaissance de cause - il faut le dire - par la majorité du peuple et des cantons le 11 mars 2012, contre l'avis du Parlement, contre celui du Conseil fédéral et malgré une opposition parfois virulente d'une partie des régions principalement concernées. Je voudrais signaler qu'il est fort probable que le résultat est aussi dû à l'attitude de certains cantons qui, selon moi, les années précédant la votation, ont quelque peu tiré sur la corde. Le score enregistré lors de ce scrutin est un retour de manivelle et il résulte de l'attitude de ces cantons.

La décision lors de la votation a été prise à une étroite majorité, mais majorité il y a eu - Monsieur Cramer en a rappelé les chiffres. A l'heure où la question du respect de la volonté populaire fait l'objet d'un débat aussi animé que récurrent, notre conseil doit se montrer digne de sa réputation. Je ne vous cacherai pas que je ne suis pas inquiet mais étonné du fait que lorsqu'on interprète une disposition constitutionnelle résultant de l'acceptation d'une initiative populaire, on puisse faire parfois non seulement un raisonnement à géométrie variable, mais aussi une interprétation à géométrie variable dans la mesure où on a beaucoup entendu - pas forcément dans notre conseil mais dans nombre de milieux - qu'il fallait rester très ouvert pour interpréter le texte, alors qu'en ce qui concerne d'autres textes adoptés il n'y a pas si longtemps, par exemple le 9 février de cette année, on souhaite une application tout à fait rigoureuse dudit texte.

Le respect de la volonté populaire se justifie d'autant plus que l'initiative populaire "pour en finir avec les constructions envahissantes de résidences secondaires" représente un cas à part sur le plan institutionnel. Tout d'abord, vous le savez, la mise en oeuvre de cette initiative ne se heurte à aucun obstacle sur le plan du droit supraconstitutionnel, à l'inverse d'autres initiatives populaires. Le droit international n'est en rien concerné par cette problématique. La mise en oeuvre de l'initiative n'impose pas de collaborer avec un autre Etat pour mettre en place des infrastructures permettant de concrétiser la volonté populaire.

A cela s'ajoute le fait que c'est, à ma connaissance, la première norme constitutionnelle sur le sens, le but et la portée de laquelle notre plus haute juridiction judiciaire a pu se prononcer avant même que le Parlement ne soit saisi d'un projet de législation d'application. On ne peut ainsi que recommander à chacun, dans cette salle, la lecture attentive des deux arrêts topiques rendus par le Tribunal fédéral le 22 mai 2013; ils sont édifiants. Notre cour suprême y souligne notamment que tant les autorités que le peuple et les cantons étaient parfaitement conscients du caractère drastique de la restriction du droit à la propriété, garanti par l'article 26 de la Constitution fédérale, qu'impliquait l'acceptation de l'article 75b de la même Constitution.

Je souhaiterais répondre à Monsieur Imoberdorf, dans la mesure où il nous a asséné une liste impressionnante de droits fondamentaux. Il n'a pas cité la Convention européenne des droits de l'homme ou la Charte de l'ONU, mais il a fait le tour de toutes les dispositions qui garantissent un certain nombre de droits. Je lui signalerai que, du point de vue juridique, cela ne sert à rien de faire ce genre de réflexion dans la mesure où l'article 75b est en quelque sorte une lex specialis qui est exactement du même niveau que les garanties [PAGE 923] qu'il a citées. Par conséquent, la garantie de la propriété prévue à l'article 26 est effectivement limitée par ce nouvel article 75b. On peut le regretter, mais dans tous les cas, juridiquement, les choses sont relativement claires.

Je dirai que j'ai quelque peine à comprendre que le Conseil fédéral, en contradiction d'ailleurs avec les conséquences qu'il prêtait lui-même à l'hypothèse d'une acceptation de l'initiative, choisisse de s'écarter de sa propre interprétation de l'époque, malgré les considérations pourtant exceptionnellement étayées de notre cour suprême, pour nous présenter un projet de loi d'application à ce point édulcoré et dans lequel il fait trop souvent de l'exception la règle. Effectivement, avant la votation, le Conseil fédéral a dit ce qu'il adviendrait si l'initiative était acceptée, mais maintenant on voit qu'il a tout de même changé d'avis puisqu'il nous soumet un projet qui, je dirai, va tout à fait dans le sens des opposants à l'initiative.

Vous savez qu'il y a eu de nombreuses critiques lors de la mise en consultation de ce projet de loi, notamment de la part des milieux de protection de l'environnement. Les observations de ces derniers n'ont pas été prises en compte alors que le Conseil fédéral a prêté, à mes yeux, une oreille trop complaisante aux desiderata des milieux qui s'étaient opposés à l'initiative. On nous dit que ce n'est pas du tout le cas, que le texte est équilibré. Il convient de lire la presse au lendemain de la publication du message du Conseil fédéral pour constater qu'un certain nombre de cantons et de milieux ont estimé que le Conseil fédéral les avait totalement entendus. On ne peut donc pas nous dire que le texte est équilibré.

Cette attitude - je ne le cacherai pas - est préoccupante et pourrait contribuer à entamer à terme la confiance de nos concitoyens dans nos institutions, puisque, à mes yeux, nous sommes allés trop loin dans l'interprétation de l'article 75b.

Bien entendu, l'écoute de la minorité, qui est la garante de notre cohésion nationale, justifie de chercher à ménager les sensibilités régionales et à éviter les conséquences trop dommageables autant que faire se peut. Toutefois, vous le savez, dans le cadre de l'adoption d'une disposition constitutionnelle, les minorités ont déjà bénéficié de la protection qu'offre l'écueil de la double majorité que les initiants doivent franchir. Il est dès lors démocratiquement peu soutenable d'examiner la mise en oeuvre législative de l'initiative en accordant plus de poids aux opinions de la minorité qu'à celles de la majorité.

Néanmoins, le projet qui nous est soumis a le mérite de chercher à mettre un terme à l'insécurité juridique qui règne sur plusieurs points dans le domaine de la construction, dans les régions principalement concernées par l'initiative. Il ne saurait cependant être question de s'éloigner de l'interdiction voulue par le souverain - je l'ai déjà dit plusieurs fois. Je pense que la discussion par article devrait ainsi nous permettre de rééquilibrer le projet, de manière à montrer que le Conseil des Etats, réputé pour son sérieux et son respect des institutions, reste le garant de l'expression de la volonté populaire.

Ainsi, à mes yeux, le projet peut certainement être amélioré en respectant la volonté populaire tout en laissant - et c'est un élément important - quelques portes de sortie honorables pour les opposants à la votation du 11 mars 2012, sans toutefois les traiter comme si le souverain les avait suivis.

La majorité - cela a été soulevé - a fait un premier pas par rapport au projet du Conseil fédéral, en proposant de biffer l'article 9 alinéa 2, qui concerne les hôtels de plus 25 ans. A l'article 6 alinéa 1 également, la commission a apporté une modification bienvenue, précisant ce qu'il en est des communes dont la proportion de résidences secondaires est inférieure à 20 pour cent et dans lesquelles l'octroi d'une autorisation de construire conduirait au dépassement de cette limite.

D'autres améliorations me semblent encore nécessaires pour respecter la limite de 20 pour cent. Il s'agira notamment - je ne veux pas faire une longue liste - de limiter à des cas de rigueur la possibilité de libre affectation des résidences existantes avant le 11 mars 2012, de veiller à ne pas autoriser la construction de telles résidences au motif qu'elles seraient offertes à la location sur des plateformes et de limiter le risque d'abus en cas d'obligation d'affectation de nouvelles résidences en résidences principales. Ce dernier point concerne l'article 15, auquel j'ai déposé une proposition de minorité. Nous aborderons ces questions en détail tout à l'heure.

Nous devrions aussi nous poser sérieusement la question de savoir s'il ne serait pas intéressant de donner un droit de regard à l'Office fédéral du développement territorial pour que les autorisations virtuellement abusives puissent être examinées.

Vous avez constaté qu'une proposition Recordon a été déposée à ce sujet. En effet, alors que le Tribunal fédéral a clairement expliqué que la mise en oeuvre de l'article 75b de la Constitution relevait de l'exécution d'une tâche fédérale, il n'est pas imaginable de laisser l'ensemble de la surveillance aux cantons, dont l'expérience a jusqu'ici malheureusement montré que les pressions locales les incitaient à trop d'ouverture par rapport au texte constitutionnel.

Enfin, il conviendra de limiter la possibilité de réaliser des résidences secondaires sur la base de plans d'affectation, fussent-ils détaillés, adoptés antérieurement au 11 mars 2012, en fixant un délai beaucoup plus strict que celui qui est prévu par la commission et le Conseil fédéral.

A défaut - Monsieur Luginbühl notamment en a parlé - nous courons sérieusement le risque que ce projet de révision faisant trop peu cas de la volonté populaire soit soumis au référendum. On n'en est pas encore là, nous sommes le premier conseil à traiter l'objet et il y aura encore pas mal d'eau qui coulera sous les ponts. Mais je crois qu'il serait vraiment dommageable que d'ores et déjà notre conseil rende cette loi encore plus laxiste et fasse en sorte que des menaces de référendum puissent peser sur elle. Cela serait dommageable pour les régions qui sont touchées par cette loi, même si - Monsieur Cramer l'a expliqué et je pense qu'il a raison - il pourrait aussi être intéressant que la situation actuelle perdure, dans la mesure où, vous le savez, une ordonnance concrétise l'article constitutionnel, et cette ordonnance, on doit le dire, est meilleure, en tout cas moins dommageable pour la volonté populaire, que la loi qui nous est proposée.

Je vais bien entendu entrer en matière, en espérant que nous améliorerons le texte, ce qui me permettra, lors du vote sur l'ensemble, d'accepter ce projet de loi.