Wicki Franz · Ständerat · 2001-11-17

Wortprotokoll

Das heutige Haupttraktandum - Gutheissung von Verpflichtungs- und Zahlungskrediten für den Luftverkehr - kann man nach dem alten Sprichwort unter das Motto stellen: In der Not frisst der Teufel Fliegen, oder aktueller: In der Not lernt der Bund noch fliegen. Ja, tatsächlich: Die Fakten einerseits und die Verfahrenszwänge andererseits führen dazu, dass wir heute entscheidungsmässig nicht viel Spielraum haben. Die Fakten wurden ausserhalb des Parlamentes geschaffen, die Verfahrensregeln hat sich aber das Parlament selbst gegeben.

Trotz dieser unbefriedigenden Ausgangslage ist es aber wichtig, dass wir uns heute eingehend mit der uns auf den Tisch gelegten Materie - also mit der bundesrätlichen Vorlage, mit der schweizerischen Luftfahrt, mit den Verfahrens- und Kompetenzfragen von Bundesrat, Finanzdelegation und Parlament - befassen. Darum beantragt Ihnen Ihre Kommission auch einstimmig Eintreten auf die Vorlage.

Die Begründung der heutigen Vorlage kann einzig und allein in einem allgemeinen volkswirtschaftlichen Interesse der Schweiz gefunden werden. Dies im Bestreben, den Luftverkehrsanschluss der Schweiz auch an aussereuropäische Zentren aufrechtzuerhalten. Unser Land ist weltoffen, exportorientiert und auf den Tourismus angewiesen. Diese Schweiz braucht die flugverkehrsmässige Anbindung ans Ausland. Ohne direkte Luftverkehrsverbindungen zu den wichtigsten Zentren des entfernteren Auslandes wird die Attraktivität und Wettbewerbsfähigkeit des Wirtschaftsstandortes Schweiz wesentlich eingeschränkt. International tätige schweizerische Unternehmen hätten daher in vielen Fällen ohne diese Verbindungen gravierende Wettbewerbsnachteile. Mit Recht erklärt daher der Bundesrat in der Botschaft, es sei unbestritten, dass viele ausländische Unternehmen ihren Standort in der Schweiz unter anderem deshalb gewählt haben, weil direkte Flugverbindungen angeboten werden und damit zeitaufwendige und Nerven belastende Anschlussflüge über andere europäische Hubs entfallen.

Für die politische, wirtschaftliche und gesellschaftliche Entwicklung unseres Landes sind deshalb direkte Anschlussverbindungen an die wichtigsten Handels- und Industriezentren der Welt von zentraler Bedeutung. Es ist eine Tatsache, dass eine finanziell gesunde und äusserst fähige Fluggesellschaft, welche die Schweiz an den internationalen und interkontinentalen Luftverkehr anbindet, eine Grundvoraussetzung für die hohe Standortqualität der Schweiz und für ihre volkswirtschaftliche Entwicklung ist.

Die Luftfahrt ist ein Teil des Gesamtverkehrssystems. Der Luftverkehr fällt - auch gemäss dem Bundesgesetz über die Luftfahrt - in den Verantwortungsbereich des Bundes. Daher konnte und kann es dem Bund nicht egal sein, was die im Luftverkehr tätigen Akteure der Schweiz unternehmen. Schweizerischer Akteur im Zivilluftverkehr war in erster Linie die Swissair, von der der Bundesrat in der Botschaft so schön sagt, sie habe sich im Laufe der Zeit zu einem Prunkstück der schweizerischen Wirtschaft und der internationalen Zivilluftfahrt entwickelt. Dieses Prunkstück verschafft uns - dem Bund, der Bundesverwaltung, den Banken, der übrigen Wirtschaft, aber auch uns Parlamentarierinnen und Parlamentariern - unvorhergesehene Lasten, Arbeit, Sorgen und schlaflose Nächte. Schliesslich beschert es uns hier eine Kreditvorlage über Milliarden von Franken, die im Notverfahren und im Eiltempo erledigt werden soll, wie dies unser Bundesstaat in diesem Ausmass wahrscheinlich noch nie erlebt hat.

Sie kennen die ganze Geschichte des Swissair-Debakels. Ich will sie hier nicht wiederholen. Doch es ist klar - das hat Ihre Kommission auch als Antwort auf eine Petition eines besorgten Bürgers erklärt -, dass die Verantwortlichkeiten eingehend abgeklärt und klar und deutlich aufgezeigt werden müssen. Die Unternehmungsführung und auch der Verwaltungsrat haben sich zu verantworten. Die Ansprüche gegenüber dem Management und dem Verwaltungsrat der Swissair sind mit aller Konsequenz weiterzuverfolgen. Aber auch die Frage, inwiefern die für die Luftverkehrsaufsicht [PAGE 714] zuständigen Stellen des Bundes ihre Kompetenzen wahrgenommen haben, muss geklärt werden. Andernfalls würde das Vertrauen in Politik und Wirtschaft erheblichen Schaden erleiden.

Für den Bund, d. h. für den Bundesrat und schliesslich auch für uns hier stellt sich die Frage: Soll eine nationale Fluggesellschaft mit Interkontinentalverbindungen weiter bestehen oder nicht? Der Bundesrat hat diese Frage klar bejaht. Für ihn ist die Existenz einer nationalen Fluggesellschaft für den Wirtschaftsstandort Schweiz von erheblicher Bedeutung. Auch die wirtschafts- und beschäftigungspolitischen Auswirkungen einer Nulllösung haben ihn dazu gebracht, sich für die Erhaltung einer redimensionierten schweizerischen Fluggesellschaft einzusetzen und, damit verbunden, sich an einem leistungsfähigen Hub-System finanziell zu beteiligen.

Das Szenario, sämtliche Kurz- und Langstreckenflüge einzustellen, hätte zu rund 35 000 Entlassungen geführt, also etwa dem Dreifachen gegenüber dem jetzt vorliegenden Konzept. Die hier anwesenden Vertreter des Bundesrates werden die Beweggründe unserer Regierung heute sicher noch vertieft darlegen.

Wir stellen fest, dass der Bundesrat in seiner Haltung nicht alleine ist. Es ist ihm in kürzester Zeit gelungen, weite Kreise zu mobilisieren, die am Weiterbestehen einer nationalen Fluggesellschaft mit interkontinentaler Anbindung interessiert sind, so die Wirtschaft und die Kantone. Für diesen einmaligen Kraftakt ist der Regierung und allen Beteiligten der Verwaltung Anerkennung zu zollen.

Dem Bundesrat ist es aber auch gelungen, von der Finanzdelegation der eidgenössischen Räte die Zustimmung für einen Grossteil der Kredite zu erhalten, nämlich für 1,6 Milliarden Franken in Form von Verpflichtungskrediten und zusätzlichen 450 Millionen Franken in Form eines Zahlungskredites. Aufgrund dieser Zustimmung der Delegation hat sich der Bundesrat infolge der engen Fristen bereits zur Leistung dieser Beträge in Verträgen verpflichtet.

Dass der Bundesrat in dringlichen Fällen Ausgaben tätigt, ohne vorher die Zustimmung der Räte einzuholen, ist rechtlich zulässig. Das Parlament selbst hat diese Kompetenz an die Finanzdelegation delegiert. Diese soll also in solchen Fällen Kredite anstelle des Parlamentes bewilligen; ich verweise diesbezüglich auf Artikel 18 des Finanzhaushaltgesetzes. Gemäss diesem Gesetz sind aber bereits bewilligte Kredite nachträglich noch durch die eidgenössischen Räte zu genehmigen. Darüber haben wir heute zu beschliessen.

Der Ständerat hat heute Morgen aber auch über Zahlungskredite zu entscheiden, die noch nicht gesprochen sind.

Was umfasst eigentlich die heutige Vorlage? Die hier zu fassenden Beschlüsse liegen Ihnen in der Botschaft auf den Seiten 47 und 48 wie auch auf der Fahne vor. Auf Seite 38 der Botschaft finden Sie eine gute Übersicht über die Zahlungskredite.

In Artikel 1 des Beschlussentwurfes sind die Verpflichtungskredite aufgelistet. Artikel 2 enthält die Zahlungskredite, welche zu Lasten des Nachtrages II zum Voranschlag 2001 bewilligt werden sollen. Artikel 3 listet die Zahlungskredite zulasten des Voranschlages des nächsten Jahres, also 2002, auf.

Die Finanzdelegation hat alle Ausgaben gemäss Artikel 1 bereits gutgeheissen. Alle Ausgaben gemäss Artikel 2 sind ebenfalls - ausser der ersten und der letzten Position - gutgeheissen worden. Die in Artikel 3 angeführten Kredite sind bisher nicht genehmigt worden.

Ich weise in diesem Zusammenhang kurz auf den Handlungsspielraum des Parlamentes und auf die rechtlichen Folgen der Parlamentsbeschlüsse hin, wobei ich mir bewusst bin, dass dies bei dem sich abzeichnenden Stimmenverhältnis etwas akademisch tönt.

Es gibt, wie gesagt, zwei Kredittypen: erstens Kredite, die von der Finanzdelegation bewilligt sind; zweitens Kredite, welche der Finanzdelegation für diesen dringlichen Vorschuss noch nicht vorgelegt worden sind und die somit von ihr nicht bewilligt sind.

Bei den von der Finanzdelegation bewilligten Krediten haben die Beschlüsse des Parlamentes keine juristischen Folgen, da die Kredite formell verbindlich bewilligt wurden. Auch wenn der Ständerat die Gelder heute ablehnen würde, fliessen sie bereits bzw. sind schon ausgegeben worden.

Um über die der Finanzdelegation nicht vorgelegten Kredite verfügen zu können - das sind insbesondere die Zahlungskredite für die Beteiligung an der neuen Fluggesellschaft -, benötigt der Bundesrat aber die Zustimmung des Parlamentes. Sollte das Parlament dies ablehnen, ist der Bundesrat nicht befugt, diese Gelder auszugeben. Es versteht sich von selbst, dass ein solcher ablehnender Entscheid nicht folgenlos bleiben würde. Denn aufgrund der Zusagen der Finanzdelegation zu den Verpflichtungskrediten ist der Bundesrat Verpflichtungen gegenüber Dritten eingegangen, das heisst gegenüber Investoren und der Crossair. Würden wir heute also Nein zu den Zahlungskrediten sagen, könnten die in der Grundsatzvereinbarung des Bundesrates für die Kapitalbeteiligung versprochenen oder die vertraglich für die Aufrechterhaltung des Flugbetriebes zugesicherten Geldmittel auf rechtlichem Weg geltend gemacht werden. Gegenüber dem Bund würden Schadenersatzansprüche aufgrund der Verantwortlichkeit auf dem Klagewege geltend gemacht werden.

Dies führt zu folgenden Schlussfolgerungen: Vorerst müssen wir bezüglich der Verpflichtungskredite wissen, ob wir den Bundesrat auf dem Weg, den er eingeschlagen hat, unterstützen wollen. Hinsichtlich der Zahlungskredite stellt sich dem Ständerat die Frage, ob er im Falle einer Ablehnung der Verpflichtungskredite auch den ganzen Rettungsversuch abbrechen will und entsprechend die Zahlungskredite ablehnen möchte, mit den entsprechenden Folgen auf der rechtlichen Ebene, wie erwähnt, und den Folgen für die neue Fluggesellschaft.

Fazit: Diese beiden Beschlüsse sind an sich voneinander unabhängig. Der Rat kann also die Beschlüsse des Bundesrates durchaus ablehnen und aus seinem Verantwortungsbewusstsein heraus die Zahlungskredite dennoch sprechen. Das ist aber akademisch; ich nehme an, dass Sie diese Erörterungen sogleich wieder vergessen können, denn Sie wollen ja anders stimmen.

Noch ein Wort zur Ausgabenbremse. Artikel 159 Absatz 3 der Bundesverfassung sieht vor, dass es für Verpflichtungskredite, die neue einmalige Ausgaben von mehr als 20 Millionen Franken nach sich ziehen, die Zustimmung der Mehrheit der Mitglieder jedes der beiden Räte braucht. Nach der bisherigen Praxis der Bundesversammlung müssen wir also Verpflichtungskredite in der Höhe von über 20 Millionen Franken immer der Ausgabenbremse unterstellen, auch wenn sie bereits durch die Finanzdelegation im Sinne eines gewöhnlichen Vorschusses bewilligt worden sind.

Ihre Kommission hatte keine Veranlassung, von dieser Praxis abzuweichen, und es wird Ihnen beantragt, Artikel 1 des Entwurfes der Ausgabenbremse zu unterstellen und gutzuheissen. Die Zahlungskredite, wie sie in den Artikeln 2 und 3 festgelegt sind, sind aber nicht der Ausgabenbremse zu unterstellen.

Wenn ich schon beim Formellen bin, noch ein Wort zum Referendum: Der vorliegende Bundesbeschluss unterliegt eindeutig nicht dem Referendum. Es handelt sich klar um eine Finanzierungsvorlage; das Finanzreferendum existiert auf Bundesebene nicht.

Die Kommission für Wirtschaft und Abgaben Ihres Rates hat sich mit dieser Vorlage eingehend auseinander gesetzt. Wir haben die Finanzdelegation und den Geschäftsführer der Crossair, Herrn André Dosé, angehört, und selbstverständlich sind wir vom Bundesrat orientiert worden. Über die Beweggründe, welche die Finanzdelegation zu ihrer Zustimmung zu den dringlichen Krediten geführt haben, wird uns Kollege Pierre Paupe als Mitglied der Finanzdelegation selber informieren. Die Aussprache mit Herrn Dosé, dem Verantwortlichen der neuen Crossair, hat Folgendes ergeben: Herr Dosé hat betont, dass die Crossair über ein attraktives Flugnetz verfügen will. Gemäss betriebswirtschaftlichen Modellrechnungen hat sich herausgestellt, dass das Projekt Phoenix - das 26/26-Projekt - ideal ist, um auch für den Umsteigeverkehr interessant zu sein. Auf der andern Seite [PAGE 715] wäre ein Projekt mit 15 Interkontinentalflügen das Minimum. Mit weniger Interkontinentalflügen würde zuviel Umsteigeverkehr wegfallen, sodass sich die Fluggesellschaft nur schwerlich rentabel führen liesse. Allerdings basieren die Berechnungen auf einer Marktanalyse, die vor dem 11. September 2001 vorgenommen wurde. Die Kommission hat die verschiedenen Analysen nicht nachgeprüft; das möchte ich hier doch auch festhalten. Herr Dosé hat weiter erklärt, dass die Crossair mit zwei Hauptsitzen - Basel und Zürich - funktionieren werde. Gewisse Tätigkeiten werden von Basel nach Zürich verschoben werden müssen. Das Projekt Crossair wird aber als nationales Projekt betrachtet. So soll auch das Potenzial des Flughafens Genf genutzt werden.

Herr Dosé hat sich entschieden gegen den Vorschlag gewehrt, den Sozialplan für die wegen der Swissair-Krise Entlassenen aus dem Aktienkapital der Crossair zu finanzieren. Die Finanzierung des Sozialplanes einer andern Gesellschaft sei nicht ihre Sache und würde zudem Anschlussbegehren von weiteren Swissair-Geschädigten nach sich ziehen. Unsere Kommission schliesst sich dieser Ansicht an. Damit die neue Crossair - der neue Name steht übrigens noch nicht fest - auch abheben kann, hat sie sich Wettbewerbsvorteile zu verschaffen. Sehr wichtig ist für die neue Gesellschaft, dass sie wie bis anhin eine günstigere Kostenstruktur als die Konkurrenten hat. Unerlässlich ist dabei eine Eigenkapitalquote von gegen 35 Prozent. Zudem hat die Gesellschaft im Vergleich zur Swissair die Managementstruktur zu vereinfachen und sich auf das Kerngeschäft Fliegen zu konzentrieren.

Für die neue Crossair werden auch der Beitritt zu einer weltweiten Allianz, der rasche Wiederaufbau der Verkaufsorganisation und das Erlangen des Kundenvertrauens nötig sein. Schliesslich - so Dosé - sollten keine offenen Streitigkeiten beim zu integrierenden Personal stattfinden; eine kulturelle Annäherung zwischen Swissair- und Crossair-Angestellten ist nötig.

Nach den kritischen Fragen an die Finanzdelegation und nach dem Hearing mit Herrn Dosé hat sich dann Ihre Kommission intern eingehend mit der Vorlage auseinandergesetzt. Ich gehe davon aus, dass sich heute mehrere Mitglieder der WAK persönlich dazu äussern werden, so dass ich hier nur stichwortartig einige Aspekte aus der Kommissionsberatung herausgreife.

1. Es wurde anerkannt, dass der Entscheid für die Finanzdelegation keine leichte Sache war. Sie musste unter sehr schwierigen Umständen entscheiden, doch wurde nicht verstanden - das muss ich hier sagen -, dass der Präsident der Finanzdelegation grundsätzlich nicht in den Ausstand trat, dann aber bei der Abstimmung aus Gründen allfälliger Interessenkollisionen nicht mitwirkte. Die Finanzdelegation hatte in Stellvertretung des ganzen Parlamentes zu entscheiden; deshalb hat jedes Mitglied mit seiner Stimme die Verantwortung wahrzunehmen.

Im Übrigen haben wir uns mit Fragen der Kompetenzdelegation oder allfälliger Gesetzesänderungen nicht weiter befasst, aber das Parlamentsgesetz befindet sich in Revision, und dort wird dieses Problem neu angeschaut. Insbesondere hat sich auch die Finanzkommission in dieser Hinsicht geäussert; ich nehme an, dass deren Präsident, Herr Inderkum, sich dann noch kurz zu Wort meldet.

2. Bei der Diagnose des Swissair-Debakels wurde einerseits auf die Ablehnung des EWR und die sich daraus ergebenden Konsequenzen für die Zivilluftfahrt hingewiesen, aber andererseits klar festgehalten, dass das Grounding das Ergebnis eines offensichtlichen Versagens der Unternehmensführung war. Die Unternehmensleitung hätte früher reagieren müssen, und der Verwaltungsrat hätte seine Kontrollaufgaben wahrnehmen und eher handeln sollen.

3. Ausser Zweifel steht, dass der Bundesrat für das Krisenmanagement einspringen musste, nachdem sich aus dem Umfeld der Swissair keine umsetzbare Lösung abzeichnete.

4. Der Bundesrat hatte de facto im Oktober keine andere Option, als den Rettungsanker auszuwerfen und den Überbrückungskredit für die Aufrechterhaltung der internationalen Flugverbindungen anzubegehren.

5. Auch wenn unserer Kommission jede Begeisterung für diese Vorlage abging, musste sie zum Schluss gelangen: Eine Alternative gab und gibt es nicht. Hätte der Bund nichts getan, hätte dies den Verlust von 35 000 Arbeitsplätzen, einen Know-how-Verlust einer ganzen Branche und grosse Sozialkosten für die öffentliche Hand bedeutet. Auch ein Nullentscheid hätte das Parlament vor Tatsachen gestellt, die uns in diesem Moment noch hilfloser gemacht hätten. Der Bundesrat wählte die Rettungsvariante, und diese Rettungsvariante ist nicht nur das kleinere Übel, sie bringt auch echte Chancen mit sich.

6. Die Rettungsvariante verdient auch unser Vertrauen. Ich darf festhalten, dass die Person des Geschäftsführers der Crossair, Herr Dosé, und seine klaren Aussagen in unserer Kommission Vertrauen geschaffen haben. Er hat klare Vorstellungen, ist sich aber auch der Risiken bewusst.

Hinsichtlich der sehr hohen Beträge, welche der Bund hier in die Luftfahrt steckt, sind diese Leistungen aber auch im Vergleich zu den Leistungen in den anderen Bereichen des öffentlichen Verkehrs zu sehen. Wir wissen es, und es wurde auch vom Bundesrat betont: Was wir hier einmalig leisten, das leisten wir jedes Jahr für die SBB.

Zum Abschluss kann ich also festhalten: Ihre Kommission hat mit 8 zu 0 Stimmen bei 1 Enthaltung der Vorlage zugestimmt. An der Sitzung von heute Morgen haben wir geprüft, was der Nationalrat gestern beschlossen hat, und Ihre Kommission hat klar entschieden, dass wir uns der nationalrätlichen Fassung anschliessen. Auf Einzelheiten werde ich in der Detailberatung noch zurückkommen.

Namens der Kommission beantrage ich Ihnen daher Eintreten auf die Vorlage und Zustimmung zu den Anträgen der Kommission. Ein Ja bedeutet auch Vertrauen in die Zukunft der Schweizer Luftfahrt, ein Vertrauen in dieses neue Konzept, ein Vertrauen, dass wir nicht nur etwas absegnen, sondern die Luftfahrt auch mitgestalten können.