Engler Stefan · Ständerat · 2014-03-10

Wortprotokoll

Der Bundesrat unterbreitet dem Parlament und dem Ständerat als Erstrat mit der Botschaft zum Geschäft 13.025 die Totalrevision des Bundesgesetzes betreffend die Überwachung des Post- und Fernmeldeverkehrs - ich zwinge mich, die unaussprechliche Abkürzung dafür nicht zu verwenden.

Diese Totalrevision soll die Voraussetzungen dafür schaffen, dass der Post- und Fernmeldeverkehr, wenn ein Verdacht auf Begehung einer schweren Straftat besteht, zum Zweck der Strafverfolgung im Vergleich zu heute zwar nicht mehr, aber besser überwacht werden kann. Die Totalrevision ist nach dem Dafürhalten der Kommission notwendig, denn das Gesetz muss an die technologischen Entwicklungen der letzten Jahre angepasst werden, damit eine effiziente Strafverfolgung gewährleistet ist. Oder anders formuliert: Mit der Revision soll sichergestellt werden, dass die notwendigen Überwachungen des Fernmeldeverkehrs nicht durch die Verwendung neuer Technologien verhindert werden können. In den meisten Fällen, in denen eine solche Überwachung die Aufklärungsarbeit unterstützt, handelt es sich um schwere und schwerste Delikte in Bereichen der organisierten Kriminalität wie Kinderpornografie, Tötungs- oder schwere Vermögensdelikte. Es geht also bei diesem Gesetz im Unterschied zum Nachrichtendienstgesetz nicht um eine flächendeckende präventive Überwachung der Bürgerinnen und Bürger. Das Gesetz bezweckt auch nicht eine flächendeckende Überwachung, wie sie offenbar der amerikanische Geheimdienst NSA über Jahre bei Freund und Feind praktizierte.

Die Kommission für Rechtsfragen hat sich ungewöhnlich lang, nämlich an nicht weniger als fünf Sitzungstagen, mit dieser Vorlage auseinandergesetzt. Wir haben den Dienst zur Überwachung des Post- und Fernmeldeverkehrs vor Ort besucht und uns die Prozesse im Detail erklären lassen, und wir haben unzählige Anhörungen durchgeführt und die verschiedenen Interessengruppen zu Wort kommen lassen: die Kantone, die Strafverfolgungsbehörden und die Polizei, einen Verfassungsrechtler, einen mit der digitalen Welt vertrauten und spezialisierten Rechtsanwalt, den Datenschutzbeauftragten des Bundes, Herrn Thür, dann aber auch verschiedene Vertreter der Provider, zusammengeschlossen im Schweizerischen Verband der Telekommunikation.

Seitens der Strafverfolgungsbehörden wurde dabei betont - ich zitiere Herrn Andreas Brunner, den Leitenden Oberstaatsanwalt des Kantons Zürich -, dass eine funktionierende Kommunikationsüberwachung für eine erfolgreiche Strafverfolgung von schweren und schwersten Delikten unabdingbar sei. Sinngemäss und verkürzt stellt sich die Telekommunikationsbranche demgegenüber auf den Standpunkt, nicht die Rolle des Hilfssheriffs bzw. Erfüllungsgehilfen der Strafverfolgungsbehörden übernehmen zu wollen.

Als Folge dieser Anhörungen hat die Kommission auch eine Reihe von Anpassungen am Gesetzentwurf vorgenommen.

Was macht eigentlich diese Vorlage schwierig und gleichzeitig umstritten? Es sind die gegenläufigen Interessen. Der Schutz von Grundrechten, der Persönlichkeit und der persönlichen Daten steht dem öffentlichen Interesse an einer wirksamen Strafverfolgung gegenüber. Dieses wiederum konkurriert mit dem Interesse der Provider, ihr Geschäftsmodell möglichst ungehindert kommerziell anbieten zu können. In diesem mehrfachen Interessenkonflikt sucht das Gesetz einen Weg, der im Rahmen des Gesetzmässigkeits- und Verhältnismässigkeitsprinzips gerade so viel wie nötig, aber so wenig wie möglich in Grundrechte eingreift und Rechtsschutz garantiert. Das Machbare, das Mögliche und das Notwendige - in diesem Spannungsfeld spielt sich die Debatte um die Überwachung des Post- und Fernmeldeverkehrs ab.

Als speziell herausfordernd erwies sich die Frage verdeckter Ermittlungen im Internet. Die Frage, ob die Strafverfolgung im Internet, etwa die Überwachung des E-Mail-Verkehrs oder der Internettelefonie, zulässig ist, wird nur noch von den wenigsten gestellt. Die Antwort ist klar Ja. Die Diskussionen drehen sich also nicht mehr um das Ob, sondern vor allem noch um das Wie der Strafverfolgung. Je ausgefeilter die technischen Möglichkeiten sind, desto höher ist in einem grundrechtssensiblen Bereich, wie es der vorliegende ist, die Messlatte für einen wirksamen Schutz der Grundrechte anzulegen. Da war sich die Kommission von Anfang an einig. Gemeint sind hohe Anforderungen an die Bestimmtheit der gesetzlichen Grundlagen, die Beachtung des Gebots der Subsidiarität, die Konkretisierung der Verhältnismässigkeit und der Rechtsschutz, aber auch die Pflicht zur nachträglichen Mitteilung und zur Garantie der daran anknüpfenden Beschwerdemöglichkeiten der Betroffenen. Am Beispiel der Echtzeitüberwachung eines E-Mail-Verkehrs hiesse dies: Sie ist nur zulässig, wenn ein dringender Tatverdacht vorliegt, eine im Deliktskatalog aufgeführte Tat im Raum steht, sie durch einen Staatsanwalt angeordnet und innerhalb von 24 Stunden durch das Zwangsmassnahmengericht bestätigt wurde.

Diese Gesetzesrevision verläuft somit auf einem schmalen Grat zwischen dem, was technisch möglich ist, und dem, was rechtlich zulässig sein soll, um Strafermittlungen bei einem Verdacht bezüglich einer schweren Tat zu unterstützen. Gerade der Einsatz sogenannter Spyware wie zum Beispiel Govware macht den Konflikt deutlich: Nicht alles, was technisch möglich ist, muss rechtlich zulässig sein, und nicht alles, was rechtlich zulässig erscheint, ist mit gleicher technischer Zuverlässigkeit umsetzbar. Inhaltlich obliegt es also dem Gesetzgeber, bei der Ausgestaltung dieser Ermächtigungsgrundlagen nicht nur den Sicherheitsanliegen der Allgemeinheit, sondern auch den Freiheiten und Rechten der Einzelnen Rechnung zu tragen.

Das Bundesgesetz betreffend die Überwachung des Post- und Fernmeldeverkehrs und die daran angehängte Revision der Strafprozessordnung befassen sich mit unterschiedlichen Regelungsgegenständen. Ersteres regelt vornehmlich organisatorische und technische Aspekte sowie die Rechte und Pflichten der mit der Überwachung beauftragten Personen. Die Strafprozessordnung ihrerseits bestimmt die grundrechtsrelevanten Überwachungsmassnahmen und die an sie geknüpften Voraussetzungen. Die am 1. Januar 2011 in Kraft getretene Strafprozessordnung hält denn auch verschiedene Ermächtigungsgrundlagen bereit, die eine Beweissammlung im Internet ermöglichen. Von Interesse sind dabei die Beschlagnahme und Durchsuchung von Datenträgern, die Überwachung des Post- und Fernmeldeverkehrs, die Observation sowie Regelungen über verdeckte Ermittlungen.

Ein Wort noch zur Häufigkeit solcher Überwachungsmassnahmen: Aus der erst kürzlich publizierten Statistik für das Jahr 2013 lässt sie sich herauslesen. Die Strafverfolgungsbehörden haben im letzten Jahr 10 860 Überwachungen angeordnet, was als viel erscheinen mag. Bei rund 750 000 verfolgten Kriminaldelikten bedeutet dies aber, dass gerade einmal für 1,4 Prozent der Fälle auf diese Ermittlungsmethoden zurückgegriffen wurde. Berücksichtigt man nur die [PAGE 103] Echtzeitüberwachungen, im Jahre 2013 waren es 3945, so sinkt der Anteil auf rund 0,5 Prozent aller verfolgten Kriminaldelikte. Von einer überbordenden Überwachung kann somit keine Rede sein. Etwa ein Drittel dieser Überwachungsmassnahmen wurde von den Strafverfolgungsbehörden angeordnet, um schwere Widerhandlungen gegen das Betäubungsmittelgesetz aufzuklären. Ein weiteres Drittel betrifft schwere Vermögensdelikte. Der Rest teilt sich auf diverse Deliktarten auf, darunter schwere Gewalt- und Sexualdelikte.

Was sind die Kernpunkte der Gesetzesrevision? Beginnend beim Geltungsbereich bestimmt das Gesetz, wer neu dazu verpflichtet werden kann mitzuwirken, sei dies aktiv, d. h., wer selber zu überwachen hat, oder passiv, d. h., wer eine Überwachung durch den Dienst zur Überwachung des Post- und Fernmeldeverkehrs dulden muss.

Ein zweiter Schwerpunkt betrifft die Aufbewahrung der Daten. Dabei stehen die sogenannten Randdaten im Vordergrund: Demnach soll neu für 12 statt wie bisher 6 Monate gespeichert werden können, wer wann mit wem wie lange und von wo telefoniert oder gemailt hat; diese Randdaten sind Informationen über einen elektronischen Kommunikationsvorgang, die nicht den Inhalt betreffen.

Ein drittes Anliegen der Revision betrifft die verschlüsselte Kommunikation und eine zusätzliche Ermächtigung in der Strafprozessordnung: Mit der sogenannten Govware, landläufig auch als Staatstrojaner bezeichnet, sollen unter strengsten Voraussetzungen, nur subsidiär und nur im Zusammenhang mit schwersten Straftaten Daten vor der Verschlüsselung abgefangen werden. In diesem Kontext ist auch die gesetzliche Grundlage für den Einsatz der sogenannten IMSI-Catcher zu nennen, mit denen sich Nutzer von Mobiltelefonen im Umkreis eines Catchers identifizieren und auch Gespräche mitschneiden lassen. Heftig umstritten ist, wie die Kosten für die Überwachungsmassnahmen zwischen Strafbehörden, Bund und mitwirkungspflichtigen Providern aufzuteilen sind.

Schliesslich hat sich Ihre Kommission für Rechtsfragen auch noch mit der Frage auseinandergesetzt, ob und gegebenenfalls inwieweit der Abbruch des ISS-Projekts zur Einführung eines Verarbeitungssystems beim Dienst für die Überwachung des Post- und Fernmeldeverkehrs Auswirkungen auf diese Gesetzgebung hat. Der Kommission wurde dabei versichert, dass nach dem heutigen Wissensstand der Wechsel zu einem neuen Systemanbieter keine Auswirkungen auf diese Totalrevision habe.

Nebst verschiedenen Anpassungen der Kommission am Entwurf als Folge der Anhörungen stehen sich Anträge von Mehr- und Minderheiten gegenüber, dies in der Frage der Aufbewahrungsdauer für die Randdaten - und zwar sowohl bei jenen des Post- wie bei jenen des Fernmeldeverkehrs -, bei der Kostenaufteilung für Überwachungsmassnahmen und bei den Übergangsbestimmungen. Es scheint nun so, dass mit den Einzelanträgen Fetz und Graber Konrad eine unübersichtliche Anzahl zusätzlicher Anträge in die Plenardebatte gelangt. Nach meinem Dafürhalten lassen sich die Anliegen, die mit diesen Anträgen vertreten werden, zusammenfassend auf drei inhaltliche Absichten bündeln, die damit verfolgt werden. Es geht erstens um die Ausgestaltung der Mitwirkungspflichten bestimmter Personenkreise, die im persönlichen Geltungsbereich dieser Gesetzgebung unterstellt werden, es geht zweitens um die Verordnungskompetenz des Bundesrates, und es geht drittens um die Frage der Kostenaufteilung zwischen den Akteuren. Ich glaube, dass wir, vor allem auch weil der Ständerat als Erstrat über dieses Gesetz entscheidet, durchaus in der Lage sind, diese Anträge in der Detailberatung zu diskutieren und auch darüber zu entscheiden.

Alles in allem lässt sich nach Auffassung der Kommission sagen, dass diese Revision den sich laufend verändernden Bedürfnissen der Strafverfolgung Rechnung trägt. Sie beachtet die grundrechtlichen Anforderungen und schafft vor allem eine saubere gesetzliche Grundlage für verdeckte Ermittlungen im Internet.

Die Kommission für Rechtsfragen empfiehlt Ihnen deshalb, auf die Vorlage einzutreten.