Altherr Hans · Ständerat · 2009-09-08

Wortprotokoll

Die SiK hat einen Ordnungsantrag gestellt, aber da wir eine gemeinsame Eintretensdebatte führen, können wir darüber auch abstimmen, wenn wir eingetreten sind. Es geht dabei ja um die Reihenfolge der Behandlung der beiden Vorlagen des Bundesrates. Ich äussere mich deshalb jetzt zum Eintreten bezüglich dieser beiden vom Bundesrat verbundenen Vorlagen. Dabei setze ich die Akte zu den Piraten vor Somalia und den Lösegelderpressungen als bekannt voraus und beginne mit der Operation Atalanta der EU.

Diese hat am 8. Dezember letzten Jahres begonnen. Bereits am 19. Dezember fällte der Bundesrat auf Gesuch der EU hin den Grundsatzentscheid, diese Operation mit bewaffneten Militärangehörigen zu unterstützen. Am 25. Februar dieses Jahres beauftragte der Bundesrat das EDA, in Zusammenarbeit mit dem VBS mit der EU ein Abkommen über die Beteiligung am maritimen Anti-Piraterie-Einsatz Atalanta auszuhandeln. An derselben Sitzung fällte der Bundesrat den Grundsatzentscheid einer Teilnahme. Er begrenzte den Einsatz der Schweiz auf 30 Personen und sah vor, diesen Einsatz auf Artikel 69 des Bundesgesetzes über die Armee und die Militärverwaltung, also das Militärgesetz, abzustützen. Es handle sich um einen Assistenzdienst im Ausland. Er sah damals schon vor, dass dieser Einsatz beschränkt sei, und zwar auf den Schutz von Schiffen des Welternährungsprogramms, an dem die Schweiz ja teilnimmt, weiter auf die Unterstützung humanitärer Hilfeleistungen und den Schutz schweizerischer Schiffe.

Dieser Dienst, so sagte der Bundesrat damals, diene der Wahrung schweizerischer Interessen. Gleichzeitig beauftragte er das VBS, eine Änderung des Militärgesetzes vorzubereiten, um für die Mitwirkung der Armee bei künftigen ähnlichen Operationen eine klare Rechtsgrundlage zu schaffen. Er beschloss auch, die beiden Vorlagen miteinander zu verknüpfen. Er hat dann am 22. April 2009 die Botschaft behandelt und seine Beschlüsse vom Februar bekräftigt. Dann hat er eine kurze Anhörung, insbesondere bei den Parteien, durchgeführt, namentlich zur Änderung des Militärgesetzes. Am 20. Mai 2009 hat er von den Ergebnissen der Anhörung Kenntnis genommen und die Botschaft formell an die Bundesversammlung überwiesen.

Was sieht nun diese Botschaft inhaltlich vor? Ich beginne mit der Vorlage 2, der Operation Atalanta. Für diese Operation sollen der EU folgende Personen zur Verfügung gestellt werden: zwei sechs- bis achtköpfige Teams der Aufklärungs- und Grenadierformationen der Armee, sogenannte Sonderoperationskräfte; ein medizinisches Team, dem ein Arzt und zwei Pflegepersonen angehören; höchstens vier Stabsoffiziere und drei Völkerrechtsspezialisten. Die Schweizer Militärangehörigen haben den Auftrag, als Schiffsschutzdetachement die Schiffe dieses Welternährungsprogramms zu schützen. Sie stehen auch für einen Einsatz auf Schweizer Schiffen zur Verfügung. Eine Teilnahme an anderen Missionen wie Offensivoperationen, der Verfolgung von Piraten oder Einsätzen auf anderen Handelsschiffen, also solchen von Drittstaaten, schliesst die Schweiz klar aus.

Was enthält die Vorlage 1? Der Assistenzdienst für internationale Polizeiaktionen soll das Spektrum von Artikel 69 des Militärgesetzes um Polizeieinsätze ergänzen, wenn zivile oder militärische Behörden vor Ort diese Aufgabe nicht übernehmen können und schweizerische Interessen direkt oder indirekt gefährdet sind. Dabei muss ein solcher Einsatz den Grundsätzen der schweizerischen Aussen- und Sicherheitspolitik entsprechen und darf sich nicht gegen einen bestimmten Staat richten. Die Beweggründe für die Ergänzung des Aufgabenspektrums sind die gleichen geblieben: Sie soll Antwort auf das neue Bedrohungsspektrum geben, den Eigeninteressen der Schweiz und der internationalen Solidarität dienen.

Wie haben wir nun diese beiden Vorlagen in der Kommission behandelt? Wir liessen uns zunächst von Frau Bundesrätin Calmy-Rey in die Thematik des Einsatzes einführen. Anhörungen haben wir nicht durchgeführt, weil wir, obwohl der Ständerat Erstrat ist, die Vorlage erst nach der Schwesterkommission des Nationalrates behandelt haben. Wir haben aber selbstverständlich von den Resultaten der Anhörungen durch die SiK-NR Kenntnis genommen, namentlich zu rechtlichen Fragen, und wir haben den voraussichtlichen Einsatzleiter in die Kommission eingeladen, damit er Fragen zum Einsatz selbst beantworten konnte. Wir haben uns diesen Einsatz konkret beschreiben lassen und uns insbesondere über die Risiken informiert. Solche Risiken sind jedem polizeilichen oder militärischen Einsatz inhärent. Sie sind im vorliegenden Fall aber nicht besonders gross. Weshalb? Die Piraten haben bisher nie ein militärisch bewachtes Schiff angegriffen. Sie sind dazu nicht ausreichend bewaffnet.

Der Auftrag der Sonderoperationskräfte ist in erster Linie die Beobachtung der See um das Schiff und das Melden verdächtiger Vorkommnisse an die Zentrale. Wird das bewachte Schiff von einem Boot verfolgt, wird von der Zentrale Hilfe angefordert, die auf dem Luftweg kommen kann. Der Verfolger wird zum Abdrehen aufgefordert. Kommt er der Aufforderung nicht nach, kann es zu einem Schuss vor den Bug kommen. Dass ein bewachtes Schiff trotz all dieser Massnahmen geentert wird, ist höchst unwahrscheinlich. Die Einsatzkräfte müssen sich aber selbstverständlich auch auf diesen Fall vorbereiten.

Ein weiteres Risiko, das wir angesprochen haben, ist die Hygiene. Die Einsatzkräfte werden sich unabhängig von den Mannschaften der Schiffe selbst versorgen. Die Logistik dafür ist sichergestellt.

Weiter haben wir den Begriff des Polizeieinsatzes diskutiert. Ich habe diesen Begriff schon eingangs erwähnt. Wenn man von Polizeieinsatz spricht, kommt man natürlich zwangsläufig auf die Idee, ob man nicht Polizeikräfte einsetzen könne. Der Polizeibegriff ist hier aber ein anderer als bei uns. Polizeieinsatz ist alles, was nicht offensiver Einsatz der Armee ist, also Bewachung, Schutz usw. In diesem Sinne diskutieren wir heute über einen Polizeieinsatz.

Sodann haben wir uns der Frage zugewandt, ob ein Einsatz aus Schweizer Sicht überhaupt erwünscht ist. Dient der Einsatz schweizerischen Interessen? Die Kommission hat diese Frage klar bejaht. Wir sind Teil der Völkergemeinschaft. Wir treiben Handel und benutzen dazu die Weltmeere. Wir sind damit auf die Sicherheit auf diesen Meeren angewiesen, und wir profitieren von dieser Sicherheit. Wir machen beim Welternährungsprogramm mit und sind damit verpflichtet, dafür zu sorgen, dass die dafür eingesetzten Schiffe am Bestimmungsort ankommen und dass die Besatzungen sicher sind. Dasselbe gilt für Hochseeschiffe unter Schweizer Flagge und für deren Besatzungen. Schliesslich haben wir die Seerechtskonvention unterzeichnet und uns auch damit zur Bekämpfung der Piraterie verpflichtet.

Das führt zur nächsten Frage: Genügen die gesetzlichen Grundlagen für den Einsatz? Als Grundlage kommt einzig Artikel 69 des Militärgesetzes in Betracht. Sie finden die geltende Fassung dieses Artikels auf der Fahne. Unter dem Titel "Assistenzdienst im Ausland" ist in Absatz 1 ausdrücklich gesagt, dass zur Unterstützung humanitärer Hilfeleistungen auf Ersuchen einzelner Staaten oder internationaler Organisationen Truppen entsandt werden können. Die Truppen, welche die Schiffe des Welternährungsprogramms schützen sollen, fallen selbstverständlich unter Absatz 1 von Artikel 69 des Militärgesetzes. Im geltenden Absatz 2 wird bestimmt, dass Truppen auch zum Schutz von Personen und besonders schutzwürdigen Sachen im Ausland eingesetzt werden können. Die schweizerischen Interessen habe ich bereits angeführt. Es bleibt die Frage, ob die Hochseeschiffe unter Schweizer Flagge besonders schutzwürdige Sachen im Ausland sind. Dazu wird von einzelnen Juristen eingewendet, als man diesen Absatz 2 von Artikel 69 geschaffen habe, habe man nur an Botschaften gedacht, nicht an [PAGE 806] Schiffe. Das mag zutreffen, ist aber nicht entscheidend. Entscheidend ist der Wortlaut, und es ist keine Frage, dass Hochseeschiffe unter Schweizer Flagge besonders schutzwürdig sind. Auf den Schiffen gilt Schweizer Recht. Ein Schiff ist praktisch Schweizer Territorium, wenn es sich auf hoher See befindet; ich verweise dazu auf Artikel 4 Absatz 1 des Seeschifffahrtsgesetzes. Wer soll ein solches Schiff schützen, wenn nicht die Schweiz?

Die Kommission schliesst sich mit diesen Begründungen der Auffassung des Bundesrates an, wonach Artikel 69 des Militärgesetzes eine ausreichende Grundlage für den geplanten Einsatz darstellt. Nach all diesen Abklärungen und grundsätzlichen Diskussionen war Eintreten auf die Vorlage unbestritten. Auf die Befristung des Einsatzes werde ich in der Detailberatung eingehen. Zwei weitere Punkte möchte ich aber jetzt bereits anschneiden.

Der erste Punkt: Sehr eingehend haben wir in der Detailberatung diskutiert, in welchem Verhältnis die Milizangehörigen der Armee zu den Profis stehen. Dabei herrschte die Meinung vor, dass sich der Einsatz durchaus auch mit Milizkräften durchführen liesse, dass er aber wegen der Dauer des Einsatzes mit diesen kaum realisiert werden könne. Es werden aber sicher verschiedene Milizangehörige - die genannten Völkerrechtsspezialisten, der Arzt, das Pflegepersonal - mitwirken. Das wurde uns auch so zugesichert.

Der zweite Punkt: Da die Schwesterkommission zuerst tagte, konnten wir die Anträge, die dort in der Detailberatung durchgekommen waren, bei uns besprechen; es sind deren zwei. Der erste betrifft die Veränderung der Befristung, darauf werde ich in der Detailberatung zurückkommen. Der zweite zielt auf flankierende zivile Massnahmen ab, welche die Wiederherstellung demokratischer Strukturen in Somalia unterstützen. Wir lehnten diesen Antrag ab, weil er etwas unglücklich formuliert ist und vor allem weil das bereits gemacht wird. Es erübrigt sich deshalb, eine solche Bestimmung in den Einsatzbeschluss aufzunehmen.

Bezüglich der zweiten zu behandelnden Vorlage, also der Vorlage 1, fasse ich mich kürzer. Es geht da um die Änderung des Militärgesetzes. Der Bundesrat beantragt eine Anpassung von Artikel 69 des Militärgesetzes in dem Sinne, dass die Schweiz künftig bei Einsätzen wie dem vorliegenden voll mitmachen könnte. Die eingesetzte Truppe könnte also im Atalanta-Einsatz auch auf einem ausländischen Schiff mitfahren, und zusätzlich könnte der Assistenzdienst für das militärische Personal für obligatorisch erklärt werden.

In der Kommission hatten wir zu dieser Vorlage drei Haltungen. Die Mehrheit, bestehend aus sechs Mitgliedern, plädierte dafür, nicht einzutreten, dies mit der Begründung, den sicherheitspolitischen Bericht, der ja Ende dieses Jahres kommen soll, und auch erste Erfahrungen aus dem Atalanta-Einsatz abzuwarten. Gleicher Auffassung war die Mehrheit der Aussenpolitischen Kommission Ihres Rates in ihrem Mitbericht. Eine Minderheit der SiK, bestehend aus drei Mitgliedern, wie Sie der Fahne entnehmen können, war der Auffassung, man könne auf diese Vorlage eintreten. Diese Minderheit vertrat allerdings verschiedene Meinungen; wir werden dann diejenige von Herrn Maissen hören: eintreten und die Vorlage sofort behandeln. Andere Vertreter dieser Minderheit waren der Auffassung, man solle eintreten und danach die Vorlage an den Bundesrat zurückweisen; dies mit derselben Begründung wie die Mehrheit, welche für Nichteintreten ist, also Abwarten des sicherheitspolitischen Berichtes und Erfahrungen sammeln.

Die Begründung der Mehrheit ist also: Diese Vorlage ist nicht dringend, sie muss nicht im dringenden Verfahren behandelt werden; es kann eine ordentliche Revision des Militärgesetzes nach Vorliegen des sicherheitspolitischen Berichtes und nach Vorliegen erster Erfahrungen erfolgen.

In diesem Sinne beantrage ich Eintreten auf den einfachen Bundesbeschluss zu Atalanta und Nichteintreten auf die Änderung des Militärgesetzes.