Cramer Robert · Ständerat · 2013-09-19

Wortprotokoll

En date du 14 février 2012, une initiative populaire intitulée "contre l'immigration de masse" a été déposée à la Chancellerie fédérale. Le 19 mars 2012, la Chancellerie fédérale a constaté que l'initiative avait abouti avec 135 557 signatures valables. Le texte de l'initiative figure dans le message du Conseil fédéral et dans le dépliant que vous avez sous les yeux.

En substance, les initiants proposent de compléter la Constitution fédérale par un article 121a nouveau relatif à la gestion de l'immigration. Il s'agit de limiter le nombre d'autorisations délivrées pour le séjour des étrangers par un système de contingents annuels. Des plafonds et des contingents annuels pour les étrangers exerçant une activité lucrative devraient donc être fixés, et ceci en fonction des besoins de l'économie.

A titre de disposition transitoire, l'initiative prévoit que les traités internationaux contraires à l'article 121a doivent être renégociés et adaptés dans un délai de trois ans à compter de l'acceptation de l'initiative. Par ailleurs, une seconde disposition transitoire prévoit que si les lois d'application afférentes ne sont pas entrées en vigueur dans les trois ans à compter de l'acceptation de l'initiative, le Conseil fédéral édicte provisoirement les dispositions d'application nécessaires par voie d'ordonnance.

Dans son message du 7 décembre 2012, le Conseil fédéral indique que, concernant la forme, l'initiative respecte les exigences de validité prévues à l'article 139 alinéa 3 de la Constitution fédérale. Cette initiative obéit au principe de l'unité de la forme et de la matière et elle peut aussi être interprétée conformément aux règles impératives du droit international. Sur ce dernier point, le message du Conseil fédéral relève que la seule question qui pose problème est la conformité de l'initiative avec le principe de non-refoulement. Il indique cependant que l'initiative permet une certaine marge de manoeuvre, les plafonds fixés par l'initiative pouvant être modifiés à brève échéance en cas de hausse rapide du nombre de demandes d'asile. L'initiative peut donc être considérée comme étant recevable, sa mise en oeuvre en cas d'acceptation impliquant toutefois que la législation d'application garantisse le respect absolu de la validité du principe du non-refoulement.

En ce qui concerne le fond de l'initiative, le Conseil fédéral propose qu'elle soit soumise au peuple et aux cantons en en recommandant le rejet. Le Conseil fédéral relève pour l'essentiel que cette initiative est incompatible avec l'accord sur la libre circulation des personnes qui a été conclu entre la Suisse et l'Union européenne et la convention correspondante de l'Association européenne de libre-échange. C'est dire que l'acceptation de l'initiative remettrait en question les relations bilatérales mises en place avec les pays qui sont nos partenaires en Europe et serait préjudiciable à l'économie suisse. A cela s'ajoute le fait que l'initiative entraînerait une charge administrative supplémentaire. [PAGE 815]

L'initiative a été traitée par le Conseil national. Lors de ses séances des 2 et 3 mai 2013 - les débats en commission ont été longs -, la Commission des institutions politiques du Conseil national a examiné extrêmement attentivement le texte de l'initiative. Elle a également procédé à de nombreuses auditions, notamment celle des initiants, de représentants de plusieurs associations économiques et d'un membre de la Commission fédérale pour les questions de migration. Les représentants entendus étaient ceux de l'Union patronale suisse, de l'Union suisse des arts et métiers, de l'Union syndicale suisse, de Travail Suisse et de l'Union suisse des paysans.

Toutes les organisations dont les représentants ont été entendus ont recommandé le rejet de l'initiative en se ralliant pour l'essentiel à l'argumentation développée par le Conseil fédéral. Par 18 voix contre 7, la commission du Conseil national a recommandé à son conseil de rejeter l'initiative. Lors de sa séance du 20 juin 2013, après une journée entière de débats, le Conseil national a décidé de suivre sa commission et de recommander le rejet de l'initiative. Cette décision a été acquise par 128 voix contre 49 et 2 abstentions.

Pour sa part, votre commission, qui a examiné l'initiative lors de sa séance du 2 septembre 2013, a également procédé à une audition des initiants de façon à leur permettre d'avoir un échange avec une représentation du Conseil des Etats. L'Office fédéral des assurances sociales, ainsi qu'un représentant du Conseil fédéral, en l'occurrence Madame la conseillère fédérale Sommaruga, ont aussi participé aux travaux de notre commission.

Lors de leur audition, les initiants ont insisté sur le fait que le système qu'ils préconisent n'est pas nouveau. Notre pays a en effet très longtemps connu un système de contingents qui prévoyait que les autorisations de séjour et de travail étaient accordées en fonction des besoins de l'économie. Ce système a été remplacé progressivement dès le début des années 1990 par le système que nous connaissons actuellement et qui est le système dit dual. Dans ce nouveau système, les ressortissants des Etats membres de l'Union européenne et ceux des Etats membres de l'AELE bénéficient des accords sur la libre circulation. Pour les ressortissants des autres Etats, des restrictions existent; ces restrictions pouvant être particulièrement importantes, notamment s'agissant des travailleurs sans qualification professionnelle. Les initiants considèrent que le système dual a abouti à un afflux de population dans notre pays avec des effets dommageables, particulièrement en matière d'intégration, d'infrastructures, de logement.

Les initiants, par ailleurs, ne contestent pas le fait que le système de contingents qu'ils préconisent implique de nouvelles tâches administratives et qu'il n'est pas conforme aux accords sur la libre circulation des personnes. L'initiative prévoit du reste dans des dispositions transitoires que les traités internationaux contraires au texte de l'initiative devront être renégociés et adaptés dans un délai de trois ans à compter de l'adoption de l'initiative. Les initiants considèrent cependant qu'il ne faut pas surestimer les inconvénients administratifs qui pourraient découler de l'adoption de l'initiative. Ils sont également convaincus que la Suisse trouvera de la compréhension auprès de ses partenaires européens et qu'elle pourra donc aisément renégocier les accords qui la lient.

L'argumentation des initiants est contestable et contestée sur plusieurs points. Tout d'abord - et ce point est important -, les chiffres montrent qu'il est inexact d'établir un lien mécanique entre les accords sur la libre circulation des personnes et l'augmentation de la population étrangère. Le système de contingents n'a pas empêché la Suisse de connaître, dans les années 1960 et 1970, une augmentation extrêmement importante de la population étrangère. Les étrangers représentaient environ 10 pour cent de la population de notre pays en 1960 et 16,8 pour cent en 1974, c'est une augmentation considérable. Ceci dit, si on se projette cinq ans plus tard, c'est-à-dire en 1979, le pourcentage que représentait la population étrangère dans notre pays était retombé, toujours avec le système de contingents, à 14,1 pour cent. Mais il faut dire aussi que, dans l'intervalle, une crise économique avait frappé notre pays. Avec le retour d'une haute conjoncture, la part de la population étrangère a augmenté dans les années 1980 pour atteindre, en 1990, 18,1 pour cent.

Les chiffres que je viens de citer sont tous antérieurs à l'introduction du système dual et ils montrent donc que ce n'est pas un système de contingents qui va maîtriser, pour reprendre le titre de l'initiative, l'immigration de masse. En réalité, la variation de la population étrangère dans notre pays est exclusivement à mettre en rapport avec la santé économique que nous connaissons.

Il est également contestable que la dégradation de la situation que l'on peut constater ces dernières années en matière d'aménagement du territoire, de logement et d'infrastructures puisse être attribuée ou en tout cas puisse être exclusivement attribuée à une augmentation de la population. Des changements dans les habitudes de vie jouent ici un rôle considérable. En 30 ans, la surface de logement a passé de 34 mètres carrés par personne à 50 mètres carrés. Dans le même temps, l'encouragement à l'accès à la propriété privée a incité de nombreuses personnes à devenir propriétaires, souvent loin de leur lieu de travail, et à exiger ainsi de nouvelles infrastructures. Il faut relever ici, s'agissant de ce phénomène, qu'il concerne pour l'essentiel les citoyens suisses. Les ménages étrangers ne représentent qu'un peu plus de 6 pour cent de l'ensemble des propriétaires fonciers. C'est donc dire que s'il y a un bouchon sur l'autoroute, le plus souvent c'est parce que ce sont des automobilistes suisses qui sont au volant et qui se déplacent de l'endroit où ils habitent à l'endroit où ils travaillent.

C'est donc dire aussi que les réponses à ces phénomènes ne passent pas tant par ce que proposent les initiants, mais plutôt par des mesures nécessaires en matière d'aménagement du territoire et de développement des infrastructures. Vous le savez, le Parlement fédéral n'est pas resté inactif dans ces domaines. Notamment depuis le début de la législature, nous avons légiféré à plusieurs reprises s'agissant d'aménagement du territoire et de développement des infrastructures. Il faut maintenant attendre que ces nouvelles législations puissent produire leurs effets.

Enfin, s'agissant de la politique d'intégration, le représentant de la Commission fédérale pour les questions de migration a très clairement indiqué lors de son audition par la Commission des institutions politiques du Conseil national que le système de contingents crée par nature des statuts précaires qui représentent un frein à l'intégration. Une personne au bénéfice d'une autorisation de travail à l'année n'a aucune motivation à s'intégrer, faute de perspectives à long terme.

Par ailleurs, les inconvénients majeurs du système préconisé par l'initiative populaire ne peuvent être minimisés. Le débat les mettra certainement encore en évidence, mais je me dois tout d'abord de relever que l'inconvénient le plus évident est que l'initiative empêche l'économie de disposer des travailleurs dont elle a besoin.

Pour les organisations patronales, un retour au système des années 1970 serait extrêmement pénalisant pour l'économie. Comme le relève la Commission fédérale des migrations, les contingents sont totalement inadaptés au marché. Ils sont rigides et s'avèrent ainsi soit trop élevés, soit pas assez élevés. Le système des contingents peut même produire cet effet paradoxal de créer une pression sur les travailleurs suisses lorsque les contingents sont trop généreux. Lors des auditions, et toujours par rapport au système des contingents, le représentant de l'Union suisse des paysans a évoqué les craintes de son organisation à propos du fait que l'agriculture soit pénalisée s'agissant de l'attribution des contingents.

A cela s'ajoute que les milieux économiques considèrent qu'il est illusoire d'espérer pouvoir renégocier l'accord sur la libre circulation. Placé devant cette impossibilité de le renégocier, cela impliquerait donc sa dénonciation dans un délai de trois ans, comme le prévoit la disposition transitoire de l'initiative populaire. Une telle dénonciation de l'accord sur la [PAGE 816] libre circulation ouvrirait la voie à une dénonciation de tous les accords des Bilatérales I en raison de la clause guillotine qui est bien connue. Une telle perspective, inutile de le dire, serait extrêmement dommageable pour notre économie. Elle serait aussi bien dommageable du reste pour les travailleurs, comme l'ont relevé les délégués des organisations qui les représentent et qui ont été entendus, que pour les employeurs. Ainsi, toutes les organisations consultées considèrent qu'il serait totalement déraisonnable de remettre en cause les accords économiques que nous avons conclus avec nos partenaires de l'Union européenne et de l'AELE.

Enfin, les milieux économiques relèvent que le système des contingents implique de grandes lourdeurs bureaucratiques, comme la Suisse a pu en faire l'expérience. Fixer des contingents qui seront toujours inadaptés exigerait un travail supplémentaire considérable pour l'administration fédérale. Le message du Conseil fédéral relève qu'aujourd'hui, les administrations cantonales et fédérales doivent statuer sur 13 000 dossiers en provenance de pays pour lesquels il n'y a pas d'accord sur la libre circulation. Si l'accord sur la libre circulation devait être dénoncé, il faudrait ajouter à ces 13 000 dossiers environ 200 000 dossiers par an, c'est-à-dire près de vingt fois plus. Par ailleurs, et on en a eu l'expérience à l'époque des contingents, une bonne partie du travail administratif devrait être assurée par les entreprises de notre pays, ce qui serait extrêmement nuisible à leur compétitivité.

Voilà les raisons pour lesquelles l'Union patronale suisse, l'Union suisse des arts et métiers, l'Union syndicale suisse, Travail suisse, l'Union suisse des paysans et la Commission fédérale pour les questions de migration recommandent le rejet de l'initiative.

Votre commission, après avoir estimé que l'initiative était recevable, vous propose aussi de recommander au peuple et aux cantons de la rejeter. Elle se rallie ainsi aux décisions extrêmement claires qui ont été prises par notre commission soeur et le Conseil national, et elle se rallie également à la position du Conseil fédéral, et ceci par un vote extrêmement clair de 9 voix contre 2 et aucune abstention.