Stadler Markus · Ständerat · 2014-12-09

Wortprotokoll

Das Oberziel des NFA war und ist die Stärkung des Föderalismus, und zwar so, dass die politischen Strukturen, die wir geschaffen haben und die sich auf die Bundesverfassung abstützen, leben können - nicht nur knapp überleben. Eines der Unterziele ist eine gewisse Konvergenz der finanziellen Möglichkeiten und der Steuerbelastung der Kantone bei vergleichbarem Angebotsniveau.

Was stellen wir bei der Entwicklung des Ressourcenpotenzials, das einen zentralen Pfeiler des Ausgleichssystems darstellt, nun fest? In der Zentralschweiz, wo sich, gemessen am Ressourcenindex, die Extrempositionen befinden, hat der Indexstand des finanzstärksten Kantons im Zeitraum von 2008 bis 2015 von 214,9 auf 261,4 zugenommen. Der zweitstärkste Kanton hat sich ähnlich entwickelt. Der Index des finanzschwächsten Kantons hingegen hat von 61,8 auf 61,6 abgenommen - das sind die Facts. Das heisst, dass sich seit Beginn des NFA die Schere zwischen relativ Armen und relativ Reichen geöffnet hat und dass die Disparitäten, gemessen an der Bandbreite zwischen stärkstem und schwächstem Kanton, zugenommen haben; Kollege Hösli hat bereits darauf hingewiesen. Der Bundesrat verwendet eine andere Messmethode, was aber an der genannten Tatsache nichts ändert.

Im Sinne der Zielsetzung des Bundesgesetzes über den Finanz- und Lastenausgleich müsste man nun erwarten, dass der Bundesrat eine Verstärkung des Ressourcenausgleichs zugunsten der ressourcenschwachen Kantone beantragt. Dem ist aber nicht so: Ich habe im Gegenteil den Eindruck, der Bundesrat nutze die Erwartung, dass die Unternehmenssteuerreform III eine kostspielige Angelegenheit sei, und schlage uns eine Reduktion der Zahlungen der Geberkantone vor, weil er dabei selber um 196 Millionen Franken pro Jahr, in den nächsten vier Jahren also um fast 800 Millionen, entlastet werde. Schliesslich sah sich der Bundesrat in den Jahren 2010 und 2011, als der finanzschwächste Kanton nach dem Ausgleich das Minimalerfordernis von 85 Prozent nicht erreichte, nicht veranlasst, beim Ressourcenausgleich eine Erhöhung der Dotation zu beantragen.

Für gewisse Kantone sind die äusseren Umstände einfach so, dass sie nicht zu den Gebern gehören können, sosehr sie sich auch anstrengen würden. Ich muss das hier mit aller Deutlichkeit sagen. Es ist nicht gerade angenehm, aber offenbar unumgänglich, die Position eines Nehmerkantons vorzutragen, der selber viel lieber zu den Gebern gehören würde. Wir haben aus gewissen Geberkantonen in der letzten Zeit dermassen viel Jammern gehört, dass wir uns fragen mussten, ob angesichts der realen Verhältnisse, wie sie sind, auf Realität oder Fiktion abgestellt wird. Wirksamkeitsberichte können durchaus die Grundlage für allfällige Veränderungen, Verbesserungen des Gesamtsystems sein. Dieses System funktioniert in den grossen Zügen eigentlich sehr gut. Ich sehe auch, dass ihm mit der Umsetzung der Unternehmenssteuerreform III grosse Herausforderungen erwachsen werden. Aber das hat mit dem vorliegenden Wirksamkeitsbericht und seinen Konsequenzen für die nächste Periode nichts zu tun.

Ich hätte mir einige systemkonforme Ansätze für punktuelle Diskussionen und allenfalls Reformen vorstellen können, etwa die folgenden:

1. Der soziodemografische Lastenausgleich im Hinblick auf die Ausgabenentwicklung in den grossen Städten würde massvoll gestärkt, allerdings nicht zulasten des geografisch-topografischen Lastenausgleichs, sondern zulasten des Bundes, der dies im nationalen Interesse übernehmen müsste, oder eventuell zulasten des Härteausgleichs. Dabei könnte auch berücksichtigt werden, dass die von diesen besonderen Lasten betroffenen Kantone durchaus einen gewissen Einfluss auf die Höhe ihrer diesbezüglichen Ausgaben haben. Ich erinnere an das Sommertheater in den Medien dieses Jahres. Für mich ist auch die Frage offen, ob wir künftig den soziodemografischen Lastenausgleich für Ausgleichsmassnahmen beanspruchen bzw. verstärken müssen, die mit den unterschiedlichen Wirkungen der Unternehmenssteuerreform III gerade auf die Geberkantone in Zusammenhang stehen.

2. Die Solidarhaftung unter den Geberkantonen würde gemildert. Zu beachten wäre dabei allerdings, dass dieses Problem der Solidarhaftung auch bei den ressourcenschwachen Kantonen besteht und dass bei einer Änderung auch der Bundesbeitrag einzubeziehen wäre. Die Lösung dürfte somit kein Schnellschuss sein und müsste ganzheitlich angegangen werden.

3. Die ausserordentlich lange Dauer des Härteausgleichs würde hinterfragt und vielleicht würde ein Kompromiss gefunden - etwa im Sinne eines schnelleren Abbaus. [PAGE 1224]

4. Die Finanzierung der schwer finanzierbaren Einzelobjekte, wie es damals bei den Kantonsstrassen hiess, die im NFA-Projekt thematisiert wurde, aber ungelöst blieb, würde gerade für extreme Belastungsfälle künftiger Erneuerungen angegangen.

Dies ein paar Hinweise zu denkbaren systemkonformen Ansätzen für Reformen eines an sich gut funktionierenden Gesamtsystems. Einige andere bekannte Forderungen und Anträge sind meines Erachtens demgegenüber nicht sachgerecht. Etwa, erstens, solche, die eine absolute oder relative Obergrenze zugunsten der Geberkantone fordern beziehungsweise eine Mindestgarantie an den Kantonsanteilen an der direkten Bundessteuer, unabhängig von der Entwicklung ihres Ressourcenpotenzials. Das ist das Zentrale: unabhängig von der Entwicklung ihres Ressourcenpotenzials. Oder, zweitens, solche, die die Handlungsfreiheit der Nehmerkantone in der Steuergesetzgebung eingrenzen wollen. Oder, drittens, solche, die mit dem Hinweis auf allzu grosszügiges Ausgabenverhalten in den Nehmerkantonen operieren.

Gerade der Eingriff in die Handlungsfreiheit der Nehmerkantone in der Steuergesetzgebung wäre nicht nur grundsätzlich föderalismuswidrig, er trüge auch dem Umstand überhaupt nicht Rechnung, dass die Angebotsniveaus in den Kantonen stark unterschiedlich sind - denken Sie nur an den Bildungs-, Gesundheits- und Kulturbereich. Insofern dürfen wir nicht auf die Budget- oder Rechnungszahlen der Kantone abstellen - ich erinnere an das Votum von Kollege Bieri -, was im NFA ja auch nicht vorgesehen ist.

Solche wie die obgenannten Vorschläge mögen in den Geberkantonen selbst auf Applaus stossen, stehen aber für eine system- und zielgerechte Diskussion im Bundeshaus neben den Schuhen, ausser, selbstverständlich, man wollte den Finanzausgleich grundsätzlich schwächen und die ressourcenärmeren Kantone ihrem dann immer schlechter werdenden Schicksal überlassen. Das hatten wir schon im alten Finanzausgleich. Nur, das wissen auch die kühleren Köpfe in den Geberkantonen, dann wären der Hang und schliesslich der Zwang zum Zentralismus in der Schweiz so sicher wie das Amen in der Kirche, inklusive materieller Steuerharmonisierung. Darauf haben bereits verschiedene Vorredner hingewiesen. Eine Schwächung des Finanzausgleichs bei den heutigen realen Disparitäten bedeutet doch nichts anderes als eine Schwächung des Föderalismus.

Die Motion 13.3363 zu einem NFA 2, die wir anschliessend behandeln werden, darf sich nicht allein auf die Diskussion von Grundsätzen zur Aufgabenzuweisung einlassen. Bei der Behandlung der Motion müsste man sich auch mit der Frage befassen, ob die finanzschwächeren Kantone überhaupt in der Lage wären, zusätzliche Aufgaben zu übernehmen.

Das Bundesgesetz über den Finanz- und Lastenausgleich spricht beim Ressourcenausgleich von einer Mindestausstattung, von einem Minimum also, nicht von einem Maximum. Alle Kantone sollen nach dem Ausgleich einen Indexwert von mindestens 85 Punkten erreichen. Der Bundesrat schreibt in seiner Botschaft auf Seite 6588: "Die gemäss Artikel 6 des Bundesgesetzes über den Finanz- und Lastenausgleich anzustrebende Ausstattung je Einwohner bzw. Einwohnerin von mindestens 85 Prozent des schweizerischen Durchschnitts wurde 2012-2015 in sämtlichen Kantonen deutlich übertroffen."

Dazu Folgendes: Für den finanzschwächsten Kanton, den ich vertrete, lauten die Zahlen nach dem Ausgleich der Jahre 2008 bis 2014 gemäss der Eidgenössischen Finanzverwaltung - ich verzichte auf die Ziffern hinter dem Komma -: 86, 85, 84, 83, 85, 86 und 87 Prozent; von "deutlich übertroffen" also keine Spur. Richtig ist, dass das gesetzliche Mindesterfordernis von meinem Kanton im Zeitraum von 2012 bis 2014 nur gerade knapp erreicht wurde, wie dies bereits der Präsident der Finanzkommission gesagt hat. Das bietet somit keine statistische Basis dafür, nun die Dotation für den Ressourcenausgleich zu kürzen, zumal man dies, wie gesagt, vor vier Jahren betreffend den Zeitraum von 2008 bis 2011 im umgekehrten Fall auch nicht getan hat. Hier erwarte ich Fairplay. Ich denke, ich habe mit meinen Ausführungen, Frau Kollegin Fetz, mehr anzubieten als einfach die Mitgliedschaft im von Ihnen benannten Nehmerkartell.

Im Jahr 2015 beträgt der Ressourcenindex des stärksten Kantons nach dem Ausgleich sogar 228 Punkte, jener des schwächsten Kantons 86 Punkte. Es ist also ein Verhältnis nach dem Ausgleich von 2,6 zu 1, und das auf einer Distanz von wenigen Kilometern. Was für eine relative Auswirkung auf die Attraktivität das in der Landschaft hat, muss man sich erst einmal vorstellen. Meines Erachtens nimmt der Bundesrat also viel eher Rücksicht auf das finanzielle Interesse der Bundeskasse und auf eine übermässig orchestrierte Unmutsäusserung aus gewissen Geberkantonen als auf die wahren Disparitäten, die doch den eigentlichen Grund für den Finanzausgleich darstellen.

Ich erlaube mir, in diesem Zusammenhang auf den Bericht des Bundesrates zur Einhaltung der NFA-Prinzipien einzugehen, der aufgrund meines Postulates 12.3412 zustande gekommen ist. Untersucht wurde auftragsgemäss die Periode nach Verabschiedung des NFA im Parlament, also von Anfang Dezember 2004 bis Ende Dezember 2013. Von den vier analysierten Grundsätzen des NFA hat sich die Umsetzung von insbesondere zwei Prinzipien als teilweise problematisch herausgestellt, nämlich die Einhaltung des Subsidiaritätsprinzips und die Einhaltung des Prinzips der fiskalischen Äquivalenz, dies wohlverstanden in dieser kurzen Periode, bereits unmittelbar nach der breiten Diskussion und der Verabschiedung des NFA-Systems. Das dürfte uns hier im Parlament mit den beispielhaften Hinweisen auf das Sportförderungsgesetz, den Musikartikel in der Bundesverfassung oder das Bundesgesetz zu Fabi, Stichwort Publikumsanlagen, kaum überraschen. Etwas überrascht war ich über die Schlussfolgerungen des Berichtes. Es heisst dort: "Dass die vom Parlament in der Prüfperiode verabschiedeten einschlägigen Erlasse insgesamt eine Stärkung des Bundes bewirkten, liegt zu einem guten Teil in der Natur der Sache." Dazu werden vier Gründe aufgezählt, die ich Ihnen aus Zeitgründen zum Studium empfehle. Am Schluss heisst es nochmals: "Die festzustellende Zentralisierungstendenz ist somit weitgehend systeminhärent."

Mir sind zwar die Globalisierungstendenzen und der damit verbundene Druck auf den Gesetzgeber einigermassen vertraut. Ich möchte aber trotzdem daran erinnern, dass diese "Natur der Sache" und die "Systeminhärenz" keine Tinguely-Maschine sind, sondern in diesem Saal aus 46 Personen bestehen, im gegenüberliegenden aus 200 Personen.

Ich bin dem Bundesrat nicht nur für den Bericht dankbar, sondern auch dafür, dass er am Schluss die Absicht formuliert, "für Botschaften zu Vorlagen, welche die Aufgabenteilung oder die Aufgabenerfüllung durch Bund und Kantone betreffen, künftig, wo sinnvoll, Ausführungen zur Einhaltung des Subsidiaritätsprinzips und des Prinzips der fiskalischen Äquivalenz vorzusehen". Alles Weitere wird dann wieder die sogenannte "Natur der Sache" hier drin diskutieren und beschliessen müssen. Wir haben bekanntlich keine Verfassungsgerichtsbarkeit und damit eine erhöhte Verfassungsverantwortung beim Parlament. Die Grundsätze des NFA sind zwar nicht justiziabel, trotzdem aber grundlegende Maximen unseres Bundesstaates.

Für die anstehende Abstimmung bitte ich Sie, insbesondere bei der Dotation des Ressourcenausgleichs, der Mehrheit der Finanzkommission zu folgen.