Engler Stefan · Ständerat · 2015-06-10

Wortprotokoll

Wir befassen uns mit dem Geschäft 14.053, dem Strafregistergesetz. Bei dieser Vorlage handelt es sich um eine sehr technische Materie - ich kann nicht erwarten, dass sie jemanden vom Sitz reissen wird. Allerdings ist sie trotzdem notwendig und relevant für die Strafverfolgung, etwa für die Beurteilung von Personen, die Drohungen aussprechen oder von denen eine Gefahr ausgeht.

Der Nutzen des Strafregisters liegt in der Informationsplattform über strafrechtlich relevantes Verhalten. Im [PAGE 476] Wesentlichen sollen mit dem Strafregister drei Ziele verfolgt werden: Erstens soll es die Sicherheit der Öffentlichkeit verbessern, zweitens soll es die Datenqualität verbessern und die Datenbearbeitung effizienter machen und drittens den Datenschutz verbessern.

Ihre Kommission für Rechtsfragen hat sich davon überzeugen lassen, dass dieser Erlass notwendig ist, und sie hat sich auch vom Umfang der Fahne nicht abschrecken lassen. Die weitgehend elektronisch geführte Personendatenbank des Bundes nennt sich übrigens "Vostra", eine Abkürzung für "vollautomatisiertes Strafregister", und sie gibt dem Gesetz auch den Namen. Der vorliegende Erlass löst im Wesentlichen die bestehenden Regelungen im Strafgesetzbuch und im Militärstrafgesetz sowie das geltende Verordnungsrecht ab.

Wir haben uns gefragt, warum die bestehenden Regelungen nicht mehr genügen. Sie sind lückenhaft und zuweilen unklar, was in Bezug auf den Umgang mit schützenswerten Personendaten problematisch, wenn nicht gar unzulässig ist. Weiter ist aufgrund veränderter Behördenstrukturen beim Bund und bei den Kantonen nicht mehr klar, wer für das Strafregister welche Zugriffsrechte hat. Zu guter Letzt ermöglicht der technologische Fortschritt eine effizientere Bewirtschaftung des Registers.

Es war zweckmässiger, eine solch umfassende Revision in ein neues, eigenständiges Gesetz, in das Strafregistergesetz mit einer eigenen Struktur, zu kleiden. Die Revision lehnt sich an vergleichbare Datenbankregelungen an, indem sie den Datenherrn definiert, die Verantwortung für die korrekte Registrierung bezeichnet, die Aufbewahrungsfristen der Daten bestimmt, die Einsichts- und Zugriffsrechte definiert, die Weitergabe von Daten regelt und die Schnittstellen zu anderen Systemen klärt.

Muss es wirklich ein so umfangreiches und detailreiches Gesetz sein? Hätte man nicht wenigstens Teile davon auf dem Verordnungsweg regeln können? Das waren weitere Fragen, die sich die Kommission stellte. Als Folge der Anforderungen, die der Datenschutz definiert, müssen aber Fragen wie die der Einsichts- und Zugriffsrechte, aber auch der Datenbearbeitung oder der Aufbewahrungsdauer auf eine formell-gesetzliche Ebene gehoben und damit durch den Gesetzgeber selber geregelt werden.

Anknüpfend an die drei bereits genannten Zielsetzungen lässt sich der Inhalt der Vorlage wie folgt in der gebotenen Kürze zusammenfassen:

Erstens soll das Strafregistergesetz mehr Sicherheit schaffen, indem die Polizei neu direkt Daten abfragen kann und nicht erst über den Weg der Staatsanwaltschaften. Diese Möglichkeit wird auch weiteren Behörden eingeräumt, wie beispielsweise der Pflegekinderaufsicht, den Waffen- oder Migrationsbehörden. Wiederum andere Behörden wie etwa die Kindes- und Erwachsenenschutzbehörden erhalten nicht nur auf Daten über Verurteilungen Zugriff, sondern auch schon auf Daten über hängige Strafverfahren. Die Verlängerung der Entfernungsfristen soll den Strafbehörden ein vollständigeres Bild über einen Beschuldigten verschaffen. Das absolute Verwertungsverbot von entfernten Eintragungen soll für die Rechtsmittelinstanzen nicht mehr gelten. Neu sollen zusätzliche Daten erfasst werden können, wie z. B. definitive Einstellungsentscheide im Bereich der häuslichen Gewalt. Das soll den Strafverfolgungsbehörden erlauben, in gewissen Situationen die Vorgeschichte besser rekonstruieren zu können.

Die zweite Zielsetzung der Vorlage orientiert sich an einem Mehrwert an Effizienz und besserer Datenqualität. Sie werden durch die Personenidentifikation aufgrund der AHV-Versichertennummer und die bessere Nutzung der Möglichkeiten der elektronischen Bearbeitung mit Online-Zugang, elektronischen Kopien und Schnittstellen zum Personenstandsregister und zu anderen Datenbanken verschafft.

Die dritte Zielsetzung verfolgt die Verbesserung des Datenschutzes. Sie wird dadurch erreicht, dass vier verschiedene Strafregisterauszüge für Behörden erlauben, dass selbst Behörden nur so viele Informationen erhalten, wie sie für den angestrebten Zweck auch wirklich benötigen. Das neue Recht schafft ein Mehr an Transparenz und Verständlichkeit und damit auch eine bessere Kontrolle.

Wirklich neu im Entwurf des Bundesrates ist seine Absicht, ein Strafregister für Unternehmungen schaffen zu wollen. Vergleichbar den natürlichen Personen sollen auch fehlbare Unternehmungen registriert werden können. Der Bundesrat sieht den Mehrwert darin, dass im Wiederholungsfall die Vorgeschichte bei der Strafzumessung relevant sein müsse. Für den Fall, dass kein Eintrag vorliegt, sieht er den Mehrwert im Nachweis des guten Unternehmensleumundes. Eine Mehrheit der Kommission lehnt die Schaffung des Unternehmensstrafregisters, weil unverhältnismässig, ab. Wir werden in der Detailberatung noch darauf zurückkommen.

Ein Wort noch zu den Kosten des Vorhabens und zur Finanzierung: Die Botschaft erwähnt, dass mit der umfassenden Revision des Strafregisterrechts auch ein Neubau der Datenbank Vostra einhergehen müsse. Das verursacht Kosten von schätzungsweise 15 Millionen Franken. Für den Betrieb, so der Bundesrat in der Botschaft, sei mit einer Erhöhung des Personalbestandes um vier bis fünf Vollzeitstellen und damit mit Mehrkosten für die Löhne und für den Betrieb der Infrastruktur von jährlich wiederkehrend rund 625 000 Franken zu rechnen. In der Botschaft wird vermerkt, dass sich sämtliche anfallenden Kosten aus den erzielten Mehreinnahmen bei den Privatauszügen binnen zehn Jahren finanzieren liessen, vorausgesetzt, dass die Zahl der erstellten Auszüge weiterhin jährlich um 5 Prozent wächst.

In der Vernehmlassung bzw. in den von der Kommission durchgeführten Anhörungen haben sich sämtliche Kantone, aber auch die Parteien grundsätzlich positiv zur Vorlage ausgesprochen. In den Anhörungen der Konferenz der kantonalen Justiz- und Polizeidirektoren sowie der Konferenz der kantonalen Polizeikommandanten wurde die Weiterentwicklung des Strafregisters ausdrücklich begrüsst. Teilweise kritisch im Vernehmlassungsverfahren hinterfragt wurden die daraus erwachsenden Mehrkosten. In Bezug auf das Unternehmensstrafregister wurde das schlechte Kosten-Nutzen-Verhältnis gerügt. Auch wurde die Frage aufgeworfen, inwieweit ein Unternehmensstrafregister überhaupt zweckmässig sei, zumal es durch Umstrukturierungen leicht unterlaufen werden könnte. Seitens des Datenschutzbeauftragten liegt eine von der Kommission eingeholte Stellungnahme vor.

Ihre Kommission für Rechtsfragen beantragt Ihnen nach Beurteilung des Handlungsbedarfs und Abwägung von Kosten und Nutzen, auf die Vorlage einzutreten. Im Rahmen der Detailberatung wird ganz zu Beginn über den Grundsatz zu befinden sein, ob neu ein Unternehmensstrafregister eingeführt werden soll oder nicht. Wie gesagt, eine Mehrheit der Kommission lehnt dies ab, was zur Folge hat, dass verschiedene Bestimmungen des Entwurfes des Bundesrates angepasst werden müssen. Weitere Anpassungen am Erlassentwurf - Sie ersehen das aus der Fahne - betreffen die Einführung des Tätigkeits- und des Rayonverbots, welche erst seit 1. Januar 2015 in Kraft sind, und Änderungen, die die automatische Protokollierung von Abfragen im Strafregister betreffen.

Für das Strafregister für natürliche Personen übernimmt der Entwurf des Bundesrates weitgehend das bestehende Recht im Strafgesetzbuch, im Militärstrafgesetz und in der Vostra-Verordnung. Ich werde deshalb lediglich auf die wichtigsten materiellen Neuerungen kurz zu sprechen kommen. Ich mache das zuhanden der Materialien, nicht weil ich mir ausrechne, dafür viel Interesse gewinnen zu können.

Ich bitte Sie, auf den Entwurf einzutreten. Es gibt ausser zur Frage "Unternehmensstrafregister - ja oder nein?" keinen Minderheitsantrag aus der Kommission, und es gibt gar keine Einzelanträge aus dem Plenum.