AB 174545

Wortprotokoll

Sie haben den Titel der Vorlage gelesen, sie heisst "Schutz bei Meldung von Unregelmässigkeiten am Arbeitsplatz". Meistens verwenden wir hier den spektakuläreren englischen Begriff, der heisst Whistleblowing. Die englische Wendung "to blow into a whistle" bedeutet "in eine Pfeife blasen", also pfeifen. Gemeint ist sinngemäss die Trillerpfeife, wie sie der Schiedsrichter während der Spiele verwendet. Das Signal ist also unüberhörbar und ruft zu entsprechendem Verhalten auf.

Der Whistleblower ist nun also ein Arbeitnehmer oder eine Arbeitnehmerin, der oder die von Unregelmässigkeiten am Arbeitsplatz Kenntnis erhält und diese weitermeldet. Der Whistleblower ist nach der englischen Wendung quasi in der Rolle des Schiedsrichters. In der Vorlage, die Sie nun vor sich haben, geht es darum, die Rechte und Pflichten des Whistleblowers zu bestimmen. Die Vorlage ist eigentlich, obwohl wir Erstrat sind, alt; sie geht zurück auf eine Motion Gysin Remo aus dem Jahr 2003. Das Geschäft ist inzwischen also elf Jahre alt und hat bereits eine lange Geschichte hinter sich.

Zunächst ist - nach einigen Pressemeldungen, die nicht zur Klärung beigetragen haben -, glaube ich, festzuhalten, worum es in dieser Vorlage nicht geht: Es geht nicht um eine Änderung des Strafgesetzbuches, sondern es geht um eine Änderung des Obligationenrechts. Ersteres wäre zwar auch möglich gewesen; es gab auch eine angenommene Motion aus dem Nationalrat, die verlangte, es sei beim Strafgesetzbuch anzusetzen und der Fall dort über die Rechtfertigungsgründe aufzurollen. Der Bundesrat hat sich aber entschieden, die Änderung im Arbeitsrecht, im Obligationenrecht vorzunehmen. Ihre Kommission ist der Meinung, dass dieser Weg der richtige ist. Er führt dazu, dass im Arbeitsrecht geregelt wird, welches Verhalten, welche Meldung, die sonst vielleicht gegen eine Treuepflicht verstossen würde, aus übergeordneten Interessen trotzdem zulässig ist. Das führt [PAGE 868] dann indirekt dazu, dass ein solches rechtmässiges Verhalten im entsprechenden Strafverfahren gegen einen Beschuldigten gemäss Arbeitsrecht gleichzeitig auch einen Rechtfertigungsgrund im Strafgesetzbuch hat. Das ist die erste Einschränkung: Wir sind also im Obligationenrecht, wir sind nicht im Strafrecht.

Die zweite Einschränkung ist vielleicht noch wichtiger: Es geht in dieser Vorlage nur um private Unternehmungen. Es geht um Angestellte von privaten Unternehmungen. Es geht nicht um Angestellte des Bundes, der Kantone und der Gemeinden. Die spektakulären Beispiele, die Sie in der Presse gelesen haben, stammen grösstenteils aus dem Bereich des öffentlichen Rechts, das heute nicht behandelt wird. Ich erinnere an die Klärschlammaffäre von 1992 in der Stadt Zürich, an den Fall der Zürcher Stadtpolizei im Zusammenhang mit Informationen privater Art über den neugewählten Chef der Armee, an die Sozialamtsaffäre in der Stadt Zürich, die auch zu einem Strafverfahren geführt hat. Das waren alles Fälle mit öffentlich-rechtlich Angestellten, die hier nicht geregelt werden.

Warum werden diese Fälle hier nicht geregelt? Weil sie auf Bundesebene bereits in einem Spezialgesetz geregelt worden sind. In der Folge der erwähnten Motion Gysin Remo wurde das Bundespersonalgesetz geändert. Dort ist eine abschliessende Whistleblowing-Ordnung eingeführt worden. Sie ist in Kraft und funktioniert, mit einer Meldestelle bei der Eidgenössischen Finanzkontrolle, mit Melderechten und Meldepflichten. Wenn Sie die Botschaft lesen, sehen Sie, dass dort jährlich eine immer höhere zweistellige Zahl von Fällen gemeldet und behandelt wird.

Wenn man sich an die Zürcher Fälle erinnert, kann man sich fragen, warum die Kantone nicht in diese Regelung einbezogen worden sind. Nach der Vernehmlassung, die der Bundesrat durchgeführt hatte, war da eine grosse Zurückhaltung zu spüren, um es vorsichtig zu sagen. Der Bundesrat hat sich dann entschieden, die Regelung betreffend die Kantonsangestellten und damit dann auch die Gemeindeangestellten in der Kompetenz der Kantone zu belassen. Das heisst, jeder Kanton kann in seinem Bereich Whistleblowing-Vorschriften erlassen. Viele Kantone haben das auch getan. Der Vorreiter in diesem Bereich ist der Kanton St. Gallen, der vor zwei Jahren ein System in Kraft gesetzt hat, das der Bundesregelung sehr ähnlich ist.

Hier sprechen wir also nur von privaten Unternehmen. Im Grenzbereich zum Bund sind es allenfalls Bundesunternehmen, die privatrechtlich organisiert sind, die unter unsere heutige Verordnung fallen, etwa die Swisscom oder die Ruag.

Was will die Vorlage regeln? Sie will regeln, unter welchen Umständen ein Arbeitnehmer, der an seinem Arbeitsplatz Unregelmässigkeiten, Missstände, Rechtswidrigkeiten feststellt, diese Missstände melden darf: Es geht um Meldungen erstens an eine Stelle innerhalb der Unternehmung selber, zweitens an eine Behörde, die dafür zuständig ist, und drittens an die Öffentlichkeit, also an die Medien. Wenn diese Regeln beschlossen werden, werden wir Interessenkonflikte haben - dessen sind wir uns alle bewusst. Sie haben auf der einen Seite das Interesse des Arbeitnehmers, der etwas entdeckt hat; vielleicht gibt es ein gleichlautendes Interesse der Öffentlichkeit, das zu wissen. Sie haben auf der anderen Seite das Interesse einer Unternehmung, die vielleicht Geschäftsgeheimnisse oder Fabrikationsgeheimnisse bewahren will und diese nicht öffentlich gemacht haben möchte. Diese Interessenabwägung wird im geltenden Recht nicht durch das Gesetz gemacht, sondern durch die Rechtsprechung. Es gibt nicht sehr viele Bundesgerichtsurteile in diesem Bereich in der Schweiz, aber es gibt einige, die die entsprechende Rechtsprechung geprägt haben und die heute ohne Gesetzgebung gelten.

Der Bundesrat war auch mit der Frage konfrontiert, ob gleichzeitig das Kündigungsrecht geändert werden soll, wenn diese Regeln im privaten Bereich im Obligationenrecht festgelegt werden. Es ist ja denkbar - es ist auch gerichtlich mehrfach beurteilt worden -, dass Mitarbeitern, die einen Missstand gemeldet hatten, von ihrem Arbeitgeber ungerechtfertigt gekündigt wurde, obwohl sie zu Recht einen Missstand publiziert hatten. Das Bundesgericht hat mehrere solche Kündigungen ausdrücklich geschützt.

Nach einer Vernehmlassung, die in diesem Teil sehr negativ ausgefallen ist, hat der Bundesrat auf eine Änderung der heutigen Rechtslage in diesem Bereich verzichtet. Das heisst, es bleibt dabei, dass im Falle einer ungerechtfertigten Kündigung eine solche gemäss Arbeitsrecht missbräuchlich sein kann. In diesem Fall hat der entsprechende Mitarbeiter eine Entschädigung von bis zu sechs Monatslöhnen zugute. Die Kündigung wird aber nicht aufgehoben, auch wenn sie missbräuchlich ist. Der Bundesrat hat auf den ersten Blick überraschend den Entscheid gefällt, diese Rechtslage nicht zu ändern, aber die Kommission ist der Meinung, dass der Entscheid richtig gewesen ist. Denn wenn wir in diesem Bereich das Kündigungsrecht ändern würden, müssten wir es allgemein ändern, also nicht nur für Whistleblowing-Fälle. Wir müssten generell überlegen, ob im Falle einer missbräuchlichen Kündigung dieselbe nicht aufgehoben werden sollte. Das ist nach geltendem Recht nicht der Fall und ist deshalb auch nicht als Änderung Teil der Vorlage. Beim Kündigungsrecht bleibt es also beim geltenden Recht. Der Bundesrat hat aber in der Botschaft erwähnt, dass er diesbezüglich Überlegungen über eine generelle Änderung des Kündigungsrechts des Obligationenrechts anstellt.

Der Inhalt der Vorlage zusammengefasst: Die Vorlage möchte die geltende Rechtslage weitestgehend bestätigen, sie möchte aber Rechtssicherheit schaffen. Die Kriterien für die Interessenabwägung, die heute die Gerichte einzelfallmässig machen, sollen jetzt im Gesetz stehen. Es sollen also gesetzliche Rechtfertigungsgründe richterliche Rechtfertigungsgründe ersetzen.

Die Schaffung von Rechtssicherheit ist wahrscheinlich der Hauptgrund für diese Vorlage und ihre Hauptstossrichtung. Die Abwägung der Interessen, die ich Ihnen vorher gesagt habe - Whistleblower einerseits, Unternehmung und Geschäftsgeheimnisse andererseits -, soll, wie das die jetzige bundesgerichtliche Rechtsprechung auch schon vorschreibt, nach dem Verhältnismässigkeitsprinzip vorgenommen werden. Immer dort, wo ein überwiegendes Interesse auf einer der beiden Seiten liegt, soll diese Seite der Waagschale den Ausschlag geben.

Die Vorlage hat nun als originelles und, so sage ich, rechtssicherndes Element ein Kaskadenprinzip eingebaut. Es ist ein Kaskadenprinzip, das einfach gesagt so läuft: Der Whistleblower, der einen Missstand feststellt, ist zunächst verpflichtet, diesen der eigenen Firma zu melden, das heisst derjenigen Stelle in der eigenen Firma, die dafür zuständig ist. Erst wenn dieser Kaskadenschritt untauglich ist, aus welchen Gründen auch immer - Meldestelle nicht vorhanden, Unternehmung tut nichts, dem Mitarbeiter ist gekündigt worden oder Ähnliches -, darf der Whistleblower an die zuständige Behörde gelangen; wir kommen darauf dann in der Detailberatung zu sprechen. Sie darf also dann den Missstand beispielsweise den Strafbehörden oder, wenn es ein Umweltdelikt ist, vielleicht der Baubehörde melden. Sie darf den Missstand einer zuständigen Behörde melden. Hier gibt es wiederum zwei Möglichkeiten: Es gibt Fälle, in welchen, wie gesagt, zunächst der Firma Meldung erstattet werden muss und erst danach, im Sinne der Kaskade, die Behörden angegangen werden können. Und es gibt dringliche Fälle, in welchen der Whistleblower direkt an eine Behörde gelangen kann, ohne zunächst an die eigene Firma gelangen zu müssen, etwa dann, wenn schwere Gefahr für Leib und Leben, für die Umwelt oder Ähnliches droht.

Die Frage war, welche Inhalte denn gemeldet werden dürfen. Der Bundesrat hat ursprünglich eine weiter gehende Definition dieser zulässigen Inhalte definiert und sich nach der Vernehmlassung, die hier sehr kritisch ausgefallen ist, eigentlich auf eine ganz einfache Formel eingelassen, die auch die Kommission stützt: Missbräuche und Unregelmässigkeiten müssen Gesetzesverstösse sein. Wenn der Mitarbeiter eine Unregelmässigkeit feststellt, muss das entweder einen Verstoss gegen ein Gesetz oder eine sonstige öffentlich-rechtliche Norm darstellen; es muss beispielsweise ein [PAGE 869] Straftatbestand oder ein schwerwiegender Verstoss gegen die Statuten dieser Unternehmung sein. Sonstige Missstände, sofern sie keine Gesetzesverstösse darstellen, sind nicht meldeberechtigt.

Nun fallen unter diese Gesetzesverstösse natürlich auch vertragliche Verpflichtungen, die aber gesetzgeberisch geschützt sind. Wenn also ein Arbeitgeber beispielsweise systematisch Mindestlöhne unterbietet, ist das auf den ersten Blick nur ein Verstoss gegen einen privaten Arbeitsvertrag. Wenn das aber in einem allgemeinverbindlichen Gesamtarbeitsvertrag steht, samt Mindestlöhnen, dann ist es auch ein Verstoss gegen eine öffentlich-rechtliche Norm, und dann ist auch hier das Melderecht gewahrt. Das ist die zweite Stufe; also zunächst die Firma, dann die Behörde.

Die dritte Stufe, die allenfalls überwunden werden kann, ist der Gang an die Öffentlichkeit. Die Frage ist, unter welchen Umständen der Whistleblower auch noch an die Öffentlichkeit gelangen kann. Hier ist der Entwurf, der Ihnen vorgelegt wird, sehr einschränkend. Grundsätzlich ist der Schritt an die Öffentlichkeit nicht gestattet. Er ist eigentlich nur dann zulässig, wenn die Behörde, die vorher zuständig wäre, einfach nichts oder praktisch nichts Wirksames unternimmt. Wir kommen in der Detailberatung noch darauf zurück.

Ihre Kommission hat die Vorlage eingehend beraten. Sie ist mit 9 zu 0 Stimmen auf die Vorlage eingetreten und schlägt Ihnen nach diversen Änderungen, die wir dann in der Detailberatung noch beraten werden, mit 6 zu 0 Stimmen bei 2 Enthaltungen vor, die Vorlage anzunehmen. Es liegen uns heute ein Rückweisungsantrag und drei Einzelanträge, auf die wir in der Detailberatung eingehen werden, vor. Sofern ich das tun kann, werde ich namens der Kommission gerne noch kurz zum Rückweisungsantrag Stellung nehmen, wenn ich die Begründung gehört habe.