Seydoux-Christe Anne · Ständerat · 2015-03-19

Wortprotokoll

Le projet d'ordonnance de l'Assemblée fédérale concernant l'indemnité versée en cas de dissolution des rapports de travail et le projet de modification de la loi sur le Tribunal administratif fédéral ont été élaborés à la suite de la non-réélection de Monsieur Erwin Beyeler au poste de procureur général de la Confédération en juin 2011.

Monsieur Beyeler a quitté sa fonction de procureur général de la Confédération au 31 décembre 2011. Le 25 août 2011, l'Autorité de surveillance du Ministère public de la Confédération, qui a les compétences d'employeur envers le procureur général de la Confédération, a conclu avec Monsieur Beyeler une convention, selon laquelle celui-ci percevrait une indemnité de départ correspondant à la moitié de son salaire annuel, sous réserve de l'approbation de la Délégation des finances des Chambres fédérales.

Jusqu'à fin 2010, le procureur général de la Confédération était soumis à la loi fédérale sur le personnel de la Confédération, qui prévoit le versement d'indemnités de départ à certaines conditions en cas de résiliation des rapports de travail par l'employeur, en l'absence de motifs de résiliation prévus par la loi.

Depuis le 1er janvier 2011, le procureur général de la Confédération est élu par l'Assemblée fédérale, il n'est dès lors plus soumis à la loi sur le personnel. Monsieur Beyeler a fait valoir que son droit à des prétentions prévues par la loi sur le personnel s'appliquait à son cas à titre transitoire. Vu les circonstances du cas d'espèce - dont un certain nombre d'entre nous se souviennent - et le manque de clarté juridique, la Délégation des finances a approuvé l'accord passé entre l'Autorité de surveillance du Ministère public et Monsieur Beyeler. Elle a toutefois invité la Commission judiciaire à éclaircir la situation juridique concernant les indemnités de départ en cas de non-réélection non seulement pour le procureur général de la Confédération, mais aussi pour toutes les personnes élues par l'Assemblée fédérale pour une durée de fonction. La Commission judiciaire n'étant pas une commission législative, elle a transmis cette demande aux Commissions des affaires juridiques.

Le 16 avril et le 22 mai 2012, la Commission des affaires juridiques de notre conseil a examiné la demande. Le 22 mai 2012, elle a décidé d'élaborer une initiative parlementaire.

Après approbation par la Commission des affaires juridiques du Conseil national, le 31 août 2012, votre commission a élaboré un avant-projet qui a été soumis aux autorités concernées. Elle a tenu compte des remarques exprimées par celles-ci et a adopté le 15 janvier 2015, par 12 voix contre 1, un projet d'ordonnance de l'Assemblée fédérale concernant l'indemnité versée en cas de dissolution des rapports de travail et un projet de modification de la loi sur le Tribunal administratif fédéral. La Commission des affaires juridiques de [PAGE 290] notre conseil a été soutenue dans ses travaux par le Département fédéral de justice et police.

Dans son rapport du 15 janvier 2015, la commission a examiné le droit en vigueur pour diverses fonctions au sein de la Confédération. Etant donné le temps à disposition ce matin, je vous laisserai le soin de consulter le rapport sur ce point, un rapport qui est très détaillé. Je vous invite à en lire en particulier le chiffre 2.1.

La commission a aussi examiné quelques réglementations cantonales relatives aux indemnités de départ pour les magistrats qui ne sont pas réélus. Ces réflexions et ces examens se trouvent au chiffre 2.2 du rapport. La commission est arrivée à la conclusion qu'à l'exception des juges des tribunaux fédéraux de première instance, du procureur général de la Confédération et des procureurs généraux suppléants de la Confédération, toutes les fonctions examinées donnent droit à une indemnité ou à une retraite en cas de résiliation, de non-reconduction de la période de fonction ou de retraite anticipée, lorsque certaines conditions sont réunies. Ces indemnités peuvent ainsi servir d'aide à la transition, de compensation en raison du fait que le contrat peut être résilié plus facilement dans certains cas ou de pénalités pour l'employeur. Il apparaît ainsi que les juges des tribunaux fédéraux de première instance, le procureur général de la Confédération et les procureurs généraux suppléants de la Confédération sont moins bien lotis que les autres personnes dans les cas qui ont été analysés. En effet, leur nomination n'est pas renouvelée tacitement s'il n'y a pas de décision de non-réélection pour des motifs suffisants dans les six derniers mois de leur mandat.

Le renouvellement doit donc être expressément confirmé, et même si la Commission judiciaire prépare les élections, les députés restent libres de leurs choix. On sait que les élections des juges sont en partie politiques, avec les aléas que cela peut comporter. Or la fonction de juge n'est en soi pas une fonction politique et un juge ne doit pas être influencé dans son activité juridictionnelle par les conséquences financières d'une éventuelle non-réélection, sans compter que les juges des tribunaux fédéraux de première instance ainsi que le procureur général de la Confédération et ses suppléants ne peuvent pas recourir contre leur non-réélection. Toutes les autorités consultées ont approuvé la création de bases légales pour l'octroi d'indemnités de départ. Le Conseil fédéral estime également que la réglementation proposée comble une lacune du droit et est légitimée notamment par le souci de préserver l'indépendance des juges et celle du Ministère public de la Confédération. La commission vous propose de compléter par une disposition sur le versement d'une indemnité de départ l'ordonnance sur les juges, à l'article 15a, ainsi que l'ordonnance de l'Assemblée fédérale concernant les rapports de travail et le traitement du procureur général de la Confédération et des procureurs généraux suppléants, à l'article 14a.

La réglementation prévue est la suivante: l'octroi d'une indemnité est limité aux personnes exerçant leur activité à titre principal. La compétence d'octroyer une indemnité de départ relève de la commission administrative ou de la direction des tribunaux fédéraux de première instance. Pour le Ministère public de la Confédération, c'est l'Autorité de surveillance qui est compétente. L'octroi d'une indemnité doit être approuvé par la Délégation des finances. Une indemnité peut être versée lors de la dissolution des rapports de travail, si la situation le justifie. Il s'agit d'une disposition potestative, donc pas d'une obligation. La situation sera par conséquent examinée dans tous les cas. Aucune indemnité n'est cependant versée si un juge a atteint l'âge légal de la retraite - il s'agit de l'alinéa 3 lettre a des articles 15a et 14a précités -, s'il est révoqué ou n'a pas été réélu pour avoir violé gravement ses devoirs de fonction - il s'agit de l'alinéa 3 lettre b -, ainsi que s'il résilie les rapports de travail de son propre chef ou ne présente plus sa candidature pour être réélu - il s'agit de l'alinéa 3 lettre c.

La commission veut ainsi rendre possible l'octroi d'une indemnité dans les cas où la Commission judiciaire proposerait à l'Assemblée fédérale de ne pas réélire une personne et que celle-ci retirerait sa candidature. Le montant maximal de l'indemnité correspond à un an de salaire, et cette indemnité est allouée en capital, conformément à l'article 15a alinéa 4.

L'article 15a alinéa 5 prévoit une obligation de restitution, se référant en partie à l'article 78 alinéa 4 de l'ordonnance sur le personnel de la Confédération. L'autorité compétente peut toutefois tenir compte des circonstances du cas particulier.

La nouvelle ordonnance s'appliquera aux élections qui auront lieu à partir de 2015; elle doit en effet entrer en vigueur le premier jour du mois suivant la votation finale. Pour mémoire, cette année l'Assemblée fédérale procédera au renouvellement intégral du Tribunal pénal fédéral pour la période administrative 2016-2021 et au renouvellement du Ministère public de la Confédération pour la période administrative 2016-2019.

La commission vous propose encore une modification de la loi sur le Tribunal administratif fédéral, avec l'introduction de l'article 33 lettre cter qui permet de recourir auprès du Tribunal administratif fédéral contre les décisions de l'Autorité de surveillance du Ministère public de la Confédération concernant les rapports de travail des membres du Ministère public de la Confédération élus par l'Assemblée fédérale.

J'ai exposé l'essentiel des modifications législatives prévues. Je vous prie de bien vouloir suivre la grande majorité des membres de la commission ainsi que le Conseil fédéral et d'adopter ces nouvelles dispositions.