Cramer Robert · Ständerat · 2012-09-11

Wortprotokoll

Je serai assez bref puisque Madame Egerszegi-Obrist a dit l'essentiel de ce qu'il faut savoir de nos travaux. Mais, je souhaite tout de même ajouter un témoignage à ce qui a été dit.

En ma qualité de président de la Commission des institutions politiques, mon souci a été avant tout que l'on arrive rapidement à pouvoir rapporter sur ce qui, au départ, devait en principe être un travail sur les divergences entre le Conseil des Etats et le Conseil national. Ce travail de traitement des divergences a finalement duré plus de vingt heures. C'est un travail qui, au-delà d'une séance ordinaire, nous a mobilisés pour deux séances extraordinaires. Je vous dirai que je n'ai pas le sentiment que le résultat de ce travail soit à la hauteur du temps que nous y avons consacré.

Un petit rappel. Nous parlons d'une modification de la loi sur l'asile qui remonte au 26 mai 2010. Au moment où l'on parle d'urgence, il est peut-être utile de se souvenir que l'on parle de dispositions qui ont été soumises au Parlement le 26 mai 2010 par le Conseil fédéral. Que s'est-il passé après le dépôt par le Conseil fédéral le 26 mai 2010 de ce projet de modification de la loi sur l'asile? Un premier examen a été effectué par votre Commission des institutions politiques. A l'occasion de celui-ci, nous avons entendu Madame Simonetta Sommaruga, conseillère fédérale, qui nous a expliqué qu'il fallait être plus ambitieux que ce premier projet du Conseil fédéral et qu'il y avait une réflexion qui était en cours pour pouvoir encore mieux accélérer les procédures avec un autre système d'enregistrement et de traitement des dossiers. Finalement, nous avons convenu de séparer ce projet de modification de la loi sur l'asile en deux projets.

Dans le projet 1 on devait trouver essentiellement des questions de procédure qu'on pouvait traiter rapidement - mais ce projet 1 contenait également deux dispositions qui ont été très critiquées, j'y reviendrai. D'autre part, le projet 2 contenait tout le reste du paquet, et nous l'avons renvoyé au Conseil fédéral pour qu'il puisse revenir avec ses propositions.

Que contenait le projet 1 au départ? Il contenait effectivement des questions de procédure. Mais sur proposition du Conseil fédéral, il contenait également une modification de l'article 3 qui définit le terme de réfugié pour indiquer que ne sont pas considérées comme des réfugiés "les personnes qui sont exposées à de sérieux préjudices ou qui craignent à juste titre de l'être au seul motif qu'elles ont refusé de servir ou déserté." C'était une des propositions du Conseil fédéral qui a été retenue dans le projet 1 et qui s'y trouve toujours. Dans le projet 1 se trouvait également la proposition, soumise par le Conseil fédéral et adoptée par une majorité des chambres, de supprimer la possibilité de demander l'asile depuis l'étranger. C'est ainsi que ce projet 1 - que nous avons adopté au Conseil des Etats à une assez importante majorité - a été renvoyé au Conseil national.

Qu'a fait le Conseil national? Le Conseil national non seulement a complété ce projet 1 en y ajoutant un certain nombre de dispositions, parmi elles notamment la suppression de l'aide sociale pour les demandeurs d'asile et un certain nombre d'autres ajouts qui ont été évoqués tout à l'heure par Madame Egerszegi-Obrist, mais en plus de cela, le Conseil national, lors de sa session d'été, a créé un projet 3. Ce projet 3 consistait à reprendre un certain nombre de propositions du projet 1, mais dans le cadre d'une nouvelle loi. Cette loi était déclarée urgente.

Que trouve-t-on dans le projet 3 dit urgent? On y trouve notamment ces deux dispositions controversées dont j'ai parlé tout à l'heure. Il s'agit donc notamment de la question de la définition des requérants d'asile qui indique que dorénavant, les déserteurs ne peuvent pas être considérés comme des demandeurs d'asile ou, en tout cas, comme des personnes qui méritent l'asile dans notre pays. On y trouve également l'interdiction de déposer dorénavant des demandes d'asile aux postes de frontière. Ce sont deux propositions qui remontent au 26 mai 2010 qui sont déclarées urgentes par le Conseil national!

L'urgence est régie par la Constitution fédérale, à savoir par l'article 165 qui dit qu'il y a un cas de législation d'urgence lorsqu'il s'agit d'une "loi fédérale dont l'entrée en vigueur ne souffre aucun retard" et qu'elle "peut être déclarée urgente et entrer immédiatement en vigueur" par une décision, dit la Constitution, solennelle puisqu'elle doit être "prise par la majorité des membres de chacun des conseils". Dans chaque conseil, on doit donc trouver une majorité absolue des membres pour que l'on puisse déclarer une disposition urgente. C'est donc là quelque chose de sérieux et on voit bien que déclarer une loi urgente implique une réflexion.

Une simple réflexion de bon sens montre qu'ici on n'a pas affaire à une urgence: quand un objet est en cours depuis le 26 mai 2010, on ne peut pas dire qu'il est urgent qu'on déclare cette disposition applicable et qu'on doit suspendre le droit de référendum pour cela! On ne peut pas dire que c'est tellement urgent qu'on ne peut pas attendre quatre mois pour qu'on puisse publier la loi! Que le délai référendaire coure et que l'on voie si oui ou non un référendum s'exerce ou pas, bien sûr on peut le faire. Mais, au-delà de cette réflexion de bon sens, la commission - j'en étais le président, j'ai pris l'initiative de le faire - a demandé ce qu'il en était et [PAGE 675] on a demandé une forme d'avis de droit à l'Office fédéral de la justice.

Nous avons reçu cet avis de droit; nous l'avons reçu annexé à un courrier signé par Madame Simonetta Sommaruga, conseillère fédérale. Ce qu'on lit dans cet avis de droit, c'est que l'essentiel des dispositions que le Conseil national a considérées comme urgentes ne le sont pas du tout. L'avis de droit précise que le Parlement dispose d'un large pouvoir d'appréciation, mais dans le même temps aussi qu'un certain nombre de ces dispositions ne sont de façon évidente pas urgentes et que les déclarer urgentes ce serait tout simplement violer la loi.

Pour ma part, je regrette assez vivement que cet avis de droit n'ait pas été suivi. Pourquoi ne l'a-t-il pas été? Parce que votre commission considère qu'il y a une urgence à répondre à une émotion de la population. Et, à la suite du Conseil national, on est en train de faire de la politique émotionnelle. Une telle politique ne peut pas être bonne. On ne fait pas de la bonne politique lorsque, pour tenir compte d'une émotion, on renonce à faire respecter notre Constitution. Cela n'est pas très glorieux et cela est inquiétant.

Cela est inquiétant au niveau des principes, non pas au niveau des effets. Que cette législation entre en vigueur quatre mois plus tôt ou quatre mois plus tard, cela ne change au fond pas grand-chose. Mais, au niveau des principes, la Suisse, notre pays, s'honore d'être un Etat fondé sur le droit. Et nous savons tous ici à quel point le principe de la légalité est important. Il l'est parce que dans un Etat libéral comme le nôtre, c'est finalement la seule protection contre la loi du plus fort. Que le plus fort s'appelle "l'Etat" - donc que la loi protège les citoyens contre la puissance de l'Etat -, que le plus fort soit un interlocuteur dans le cadre de relations économiques ou dans le cadre de relations privées, c'est finalement la loi qui protège les citoyens. Je trouve extrêmement préoccupant ces libertés que l'on prend ces derniers temps avec le principe de la légalité.

Il est vrai que sur ce point, le mauvais exemple vient d'en haut. Il vient du Conseil fédéral, et je pense ici notamment à la façon dont ce dernier, encore tout récemment, a accepté qu'on oublie le secret bancaire, et qu'on l'oublie au détriment aussi bien des clients des banques que des collaboratrices et des collaborateurs de celles-ci.

Mais le fait que le Conseil fédéral se permette un certain nombre de libertés avec le principe de la légalité n'est pas une raison pour que notre Parlement imite ces mauvaises manières, et qu'il les imite au détriment de l'exercice des droits populaires puisque, au fond, ce qu'on est en train de faire, c'est suspendre l'exercice du droit de référendum. Bien sûr, on peut déposer un référendum contre une loi urgente, mais ce référendum n'a pas l'effet suspensif dont sont assortis tous les référendums de façon obligatoire. Au-delà donc de la loi sur l'asile, je trouve que ce qui nous est proposé ici, c'est un précédent inquiétant. On aurait pu attendre de notre chambre un peu plus de retenue dans le maniement de la déclaration d'urgence.

Je conclurai en disant que nous avons, paraît-il, la réputation d'être une chambre de réflexion, que nous avons la réputation d'être la chambre des sages. Eh bien, le moment est venu d'en faire la démonstration en évitant de suivre le chemin de la politique émotionnelle.