Altherr Hans · Ständerat · 2015-03-17

Wortprotokoll

Ich werde mich heute etwas ausführlicher fassen, als Sie es von mir gewohnt sind. Ich mache das mit der Idee und in der Hoffnung, die folgenden Votanten könnten sich kürzer halten. (Heiterkeit)

Lassen Sie mich mit den guten Nachrichten beginnen:

Es ist so, dass nach der Behandlung im Nationalrat noch eine einzige Differenz verblieben ist. Der Nationalrat hat die "Einsparung", welche der Bundesrat vornehmen will, nicht in den soziodemografischen Lastenausgleich verschoben, wie es seine Finanzkommission beantragt hatte.

Die zweite gute Nachricht: Wie ein Mantra betonen ja alle Beteiligten, der NFA sei ein Erfolgsmodell. Es wird seltener gesagt, was dieses Erfolgsmodell ausmache. Wir haben im NFA Aufgaben entflochten, nicht alle, aber viele. Wir sind weg von aufgabenbezogenen Subventionen zu einer zweckfreien Geldumverteilung gekommen - das schafft bessere Anreize -, und wir haben die Steuerungsgrösse Ressourcenpotenzial eingeführt. Es ist wichtig, dass man das immer wieder betont; denn das Ressourcenpotenzial wird für alle Kantone einheitlich berechnet. Es ist völlig unabhängig von [PAGE 214] der Ausschöpfung selbst. Ein Kanton kann zum Beispiel sein Steuersystem völlig umgestalten, die Progression verändern, die Steuern verdoppeln oder die Steuern halbieren - auf den NFA hat das keine Auswirkung. Aber die Umverteilung von insgesamt rund 5 Milliarden Franken jährlich hat natürlich Auswirkungen auf die Ausschöpfung. So kann der eine oder andere Geberkanton gezwungen sein, sein Ressourcenpotenzial stärker zu nutzen, die Steuern also zu erhöhen. Das liegt im System und ist gewollt. Die Systematik beruht auf verschiedenen Artikeln in der Bundesverfassung von 2004 und ist im Bundesgesetz vom 3. Oktober 2003 über den Finanz- und Lastenausgleich (Filag) geregelt. Dieses Gesetz ist seit dem 1. Januar 2008 in Kraft. Ende dieses Jahres geht also die zweite Vierjahresperiode zu Ende.

Wir legen in mehreren Bundesbeschlüssen die Beiträge für die dritte Vierjahresperiode fest. Eine ähnliche Diskussion hatten wir schon vor vier Jahren, als wir ans Ende der ersten Vierjahresperiode kamen. Damals sagte die Mehrheit, die Frist sei zu kurz, um Anpassungen vorzunehmen. Die Geberkantone murrten damals schon, man vertröstete sie dann im Prinzip auf 2015. Nun schlägt der Bundesrat Anpassungen vor: Für Bund und Geberkantone sollen die Beiträge um rund 200 Millionen Franken pro Jahr reduziert werden. Wir haben dies als Erstrat abgelehnt, der Nationalrat hat dem Bundesrat zugestimmt.

Heute liegen drei Anträge vor. Die von Herrn Hösli vertretene Mehrheit will festhalten. Die Minderheit I (Bieri) will sich Nationalrat und Bundesrat anschliessen, die Minderheit II (Theiler) nimmt den Antrag der damaligen Minderheit I (Fischer Roland) im Nationalrat auf, der ungefähr zu einer Halbierung der Differenz führen würde. Die Begründungen werden Sie von den jeweiligen Sprechern hören. Die Mehrheit sagt zum einen, der Abbau der Disparitäten sei ein Hauptziel des Gesetzes. Dieses Ziel sei nicht erreicht worden. Zum andern sagt sie, das Ziel von 85 Prozent gemäss Artikel 6 Absatz 3 des Bundesgesetzes über den Finanz- und Lastenausgleich sei ein Richtwert. Die Minderheit I hingegen sagt, die 85 Prozent seien ein Zielwert, der jetzt überschritten sei und reduziert werden müsse. Die Minderheit II findet, man müsse jetzt eine politische Lösung finden. Sie schlägt vor, den Betrachtungszeitraum von vier auf acht Jahre zu erweitern, was dann eben zu etwa einer Halbierung der Beitragsanpassungen führen würde.

Was ist von diesen Argumenten zu halten? Ich komme damit zu einer persönlichen Beurteilung der Anträge. Es ist richtig, dass der Abbau der Disparitäten ein Ziel des Filag ist; es ist, neben anderen Zielen, in Artikel 2 Litera b dieses Gesetzes umschrieben. Ein teilweiser Abbau der Disparitäten wurde erreicht - ich denke an Steuererhöhungen in Geberkantonen -, ein Teil ist noch nicht erreicht worden und steht noch bevor. Als Argument in der Debatte ist dieser Hinweis auf das Ziel des Gesetzes meines Erachtens nicht durchschlagend, weil es nur ein Ziel ist - und nur eines von verschiedenen Zielen. Es ist kein Instrument. Die verschiedenen Instrumente zur Erreichung der in Artikel 2 genannten Ziele sind weiter hinten im Gesetz abschliessend aufgezählt: Es sind dies der Ressourcenausgleich - das betrifft unsere heutige Differenz -, der soziodemografische und der geografisch-topografische Lastenausgleich und schliesslich der Härteausgleich.

Wer den bisherigen Abbau der Disparitäten als nicht genügend erachtet, muss eine Änderung dieser Instrumente oder allenfalls andere Instrumente vorschlagen; er kann also nicht sagen, das Ziel sei nicht erreicht, aber es sei in Artikel 6 keine Anpassung vorzunehmen. Es gibt verschiedene Möglichkeiten einer Änderung des Gesetzes; das ist heute aber nicht unser Thema.

Es bleibt die Frage, ob die in Artikel 6 Absatz 3 Filag genannten 85 Prozent ein Ziel oder ein Richtwert sind. Dieser Absatz lautet: "Zusammen mit den Leistungen aus dem Ressourcenausgleich wird angestrebt, dass die massgebenden eigenen Ressourcen jedes Kantons pro Einwohnerin oder Einwohner mindestens 85 Prozent des schweizerischen Durchschnitts erreichen." Die Mechanik ist klar: Es gibt die Ressourcen jedes Kantons, und es gibt den Ressourcenausgleich. Man rechnet den Ausgleich zu den Ressourcen und schaut dann, ob jeder Kanton für sich betrachtet den Wert von 85 Prozent erreicht oder nicht.

Das Ziel selbst klingt zunächst nicht sehr klar und nicht sehr verbindlich, man muss aber den Ausgangspunkt sehen: 2003 lagen diverse Kantone weit unter dem Wert von 85 Prozent. Es gab verschiedene Werte zwischen 60 und 70 Prozent. Man war nicht sicher, ob sich ein Wert von 85 Prozent für alle Kantone erreichen lasse. Deshalb hat man die zitierte Formulierung gewählt. Man ist also von unten her gekommen und hat deshalb von "erreichen" gesprochen. Heute liegen alle Kantone über 85 Prozent, wenn auch zum Teil nur leicht. Für mich sind 85 Prozent deshalb ein Zielwert, der nun übertroffen wurde. Solche Werte sind in der Gesetzgebung die Regel. Denken Sie z. B. an die Umweltgesetze mit den vielen Grenzwerten. Eine Reduktion des Ausgleichsbetrages ist daher aus meiner Sicht gerechtfertigt.

Gegen das Argument, dass es ein Richtwert sei, spricht für mich auch, dass man das ausdrücklich sagen und dass man eine Bandbreite festlegen müsste; sonst hat man ewig dieselbe Diskussion. Wenn man in vier Jahren feststellt, dass alle Kantone z. B. über 88 oder 89 oder 90 Prozent liegen, muss oder kann man dann eine Reduktion vornehmen, und wenn ja, auf welchen Prozentbetrag: auf 87, auf 86, auf 85 Prozent? Das kann so nicht funktionieren, wenn man einen Richtwert annimmt. Zu erwähnen ist auch, dass der Bundesrat nicht genau auf 85 Prozent reduziert, sondern eine kleine Marge belässt, die aber immerhin etwa 150 Millionen Franken im Jahr ausmacht.

Aus rein juristischen Überlegungen tendiere ich daher zur Auffassung der Minderheit I. Der Antrag der Minderheit II hat Kompromisscharakter, er widerspricht meines Erachtens nicht dem Gesetz. Er würde das System aber träger machen, indem man in vier Jahren auch wieder einen Zeitraum von acht Jahren betrachten müsste. Diese Anpassungen, sowohl jene nach unten als auch jene nach oben, würden verlangsamt; es ist eine offene Frage, ob man das will.

In der Kommission haben wir in einer ersten Abstimmung Festhalten dem Antrag Theiler gegenübergestellt; Festhalten obsiegte mit 8 zu 4 Stimmen bei 1 Enthaltung. In einer zweiten Abstimmung haben wir dann Festhalten dem Beschluss des Nationalrates - gemäss Bundesrat - gegenübergestellt; hier obsiegte Festhalten mit 8 zu 3 Stimmen bei 2 Enthaltungen. Heute werden wir dasselbe Abstimmungsverfahren durchführen, hat mir der Präsident gesagt.

Abschliessend noch ganz kurz zum "Wie weiter?": Bleibt nach der heutigen Behandlung im Rat eine Differenz, wird der Nationalrat erst in der nächsten Session darüber befinden. Wird die Vorlage dereinst in beiden Räten verabschiedet sein, so untersteht sie dem fakultativen Referendum. Das ist unüblich für Finanzbeschlüsse, aber im Gesetz in weiser Voraussicht so vorgesehen - ich sage das ganz bewusst in Richtung derjenigen Geberkantone, die Sperrkonti und Ähnliches diskutieren. Solche Drohungen sind nicht angebracht. Es gibt die Möglichkeit des Referendums gegen unseren Bundesbeschluss.

Zu guter Letzt: Was passiert, wenn die Vorlage Schiffbruch erleidet? Es wäre möglich, dass sie im Parlament Schiffbruch erleidet, weil wir uns nicht einigen können, weil sie in einer Referendumsabstimmung nicht obsiegt oder weil die Referendumsabstimmung erst im nächsten Jahr durchgeführt werden kann. Auch dafür gibt es eine Vorschrift im Filag: Der alte Bundesbeschluss gilt bis zum Inkrafttreten eines neuen weiter, höchstens aber für zwei Jahre. Der Bundesrat müsste in einem solchen Fall also eine neue Vorlage vorlegen, und man müsste sich bis Ende 2017 auf eine neue Lösung einigen. Ansonsten würde der Ressourcenausgleich - nicht die anderen Töpfe, aber der Ressourcenausgleich - dahinfallen.

So viel zur Einleitung und zur einzig verbliebenen Differenz.