Burkhalter Didier · Bundesrat · 2015-09-24

Wortprotokoll

Permettez-moi tout d'abord de dire que je comprends tout à fait la réaction de Monsieur Minder. Quand on regarde la problématique générale, c'est la première réaction qu'on a tous. On n'a pas du tout envie de ne régler qu'une partie du problème, on aimerait tout régler. Or cette loi ne cherche pas à tout régler et, si on la voit comme cela, elle paraîtra évidemment insuffisante. Mais si on la voit comme étant une réponse à une partie du problème, ce qui est véritablement et juridiquement le cas, faisant suite à la demande du Parlement qui s'est exprimée par l'adoption d'une motion, alors c'est une loi qui est complète et qui règle le problème qu'elle doit couvrir.

La loi ne traite pas de "l'avant" mais de "l'après". La loi ne traite pas du devoir de diligence des banques, ni de la problématique relevant de la loi sur le blanchiment d'argent. Les instruments permettant d'agir en amont existent et fonctionnent. Alors, évidemment, c'est toujours la même chose, on peut voir le verre à moitié plein ou le verre à moitié vide. Je dirai qu'il s'agit du verre à neuf dixièmes plein plutôt qu'à moitié plein puisque la législation actuelle sur le blanchiment d'argent et sur le devoir de diligence fonctionne bien. Peut-être que cela ne fonctionne pas encore assez bien, et c'est pour cela qu'il faut une législation sur la question des avoirs illicites, car il y en aura toujours et on ne pourra jamais les éviter totalement. Dire qu'avec une législation et un changement complet au niveau du secteur privé et des banques, on n'aura plus jamais un problème d'avoirs illicites en Suisse, c'est un discours purement théorique. On doit savoir qu'il y en aura encore.

En revanche, j'aimerais attirer votre attention, vous qui êtes les représentants du peuple et des cantons, et eu égard à l'impact que vos déclarations ont sur l'image du pays, sur la nécessité de considérer de manière factuelle les derniers exemples de l'actualité internationale.

Pour répondre également à Monsieur Janiak, je souligne le fait que le cas ukrainien est très caractéristique d'un cas de perte de pouvoir, mais je reviendrai sur ce point.

Que s'est-il passé avec l'Ukraine? Le monde entier, à peu près, a réagi en disant qu'on allait trouver beaucoup d'argent dans les banques suisses. Systématiquement, les projecteurs du monde politico-médiatique international se sont braqués sur la Suisse. Or quelle est la réalité? Beaucoup moins d'argent que prévu s'est retrouvé en Suisse. La Suisse a bloqué très vite les avoirs, grâce à la flexibilité dont a su faire preuve le Conseil fédéral, et qui est prévue par la présente loi.

Cela explique d'ailleurs le fait qu'il faut laisser une marge d'appréciation quant à la question de la perte de pouvoir. En effet, c'est le Conseil fédéral qui doit pouvoir déterminer très rapidement, dans les jours qui suivent la chute d'un régime, le risque véritable de retrait d'argent de la Suisse par l'ancien pouvoir en place. Même si on ne sait pas quelle somme d'argent il y a, il faut néanmoins bloquer les avoirs. Il faut donc prendre la décision de le faire.

Que s'est-il donc passé dans le dossier ukrainien? Beaucoup moins d'argent que prévu a été placé en Suisse; pas mal d'argent s'est retrouvé ailleurs. Monsieur Minder, c'est la preuve que vous avez à la fois raison et un peu tort. Vous avez raison: le risque subsiste, donc il faut faire quelque chose. Cela ne servirait à rien de dire qu'il ne pleuvra plus jamais d'avoirs illicites sur la Suisse, car le risque existera toujours. Ce risque est toutefois de moins en moins prononcé grâce aux différentes législations existantes en matière de blanchiment d'argent et au devoir de diligence des banques. Je pense que c'est sur ce point qu'il faut systématiquement renforcer la pression lorsque cela est nécessaire. Si le Parlement doit prendre ses responsabilités en termes de législation sur le blanchiment, il ne faut cependant pas demander de régler dans la loi sur les valeurs patrimoniales d'origine illicite des problèmes qui ne sont pas du ressort de cette loi.

Je comprends très bien votre réaction. Un conseiller national a eu d'ailleurs la même réaction au tout début du débat au Conseil national, demandant même le renvoi en commission du projet, disant que tout le problème devait être réglé, pas seulement une partie. On lui a donné les mêmes explications, qu'il a comprises, et il a soutenu le projet jusqu'à la fin.

Du point de vue personnel et moral, je partage entièrement votre réaction, j'ai d'ailleurs eu la même au départ. Mais vous devez prendre en considération le but de la loi, et le but de la loi est le suivant: face à une situation où une personne à la tête d'un Etat perd le pouvoir et où il peut y avoir des avoirs à bloquer, le Conseil fédéral doit pouvoir agir rapidement. J'espère que ce genre de situation se produira, dans les faits, dans des proportions toujours plus faibles, comme cela a été le cas pour l'Ukraine, mais il peut toujours y en avoir.

Si on regarde le projet, d'un point de vue synthétique, de quoi s'agit-il? C'est une recherche de cohérences, de cohérences au pluriel. Il y a d'abord une cohérence entre les intérêts et les valeurs de la Suisse. Il y a l'intérêt économique de la Suisse - sa prospérité, l'activité de sa place financière -, qui est tout à fait légitime. Il y a en même temps les valeurs de la Suisse, qui sont inscrites dans la Constitution, et qui sont à l'opposé de ce que représente le monde de la corruption. Et il faut faire cohabiter les intérêts et les valeurs, ce qui est possible.

Il y a ensuite une cohérence à réaliser entre la politique extérieure et la politique de développement, comme l'a soulevé Madame Maury Pasquier. On investit des sommes gigantesques dans des écoles, des hôpitaux. Il ne faut pas, par le biais d'une autre politique de la Confédération, gommer ces investissements. Il ne faut pas qu'une politique trop laxiste dans le domaine des avoir illicites ait pour effet de réduire à néant tous les investissements effectués dans le cadre de la politique de développement suite à la décision du Parlement et avec le soutien populaire.

Cette recherche de cohérences n'est pas nouvelle. Cela fait déjà des dizaines d'années que notre pays s'y attelle. On a accumulé beaucoup d'expériences, on a restitué beaucoup d'argent: 1,8 milliard de francs suisses, c'est un record mondial, cela s'explique aussi par le rôle fondamental de notre place financière dans le système financier international.

Mais je le redis encore: le système suisse, basé sur la prévention et la répression, avec le devoir de diligence des banques, avec la loi sur le blanchiment d'argent, fonctionne, comme cela a pu être démontré par plusieurs exemples.

Il y a une autre cohérence, la cohérence juridique de ce projet. Il faut également le rappeler, nous n'avons pas de base légale formelle actuellement pour pouvoir agir dans le domaine des avoirs illicites. On agit donc au coup par coup, par le droit d'urgence, sur la base de la Constitution; ce n'est pas satisfaisant du point de vue de la démocratie et de l'Etat de droit. Et, surtout, cela ne va plus, parce que le Parlement a limité les possibilités du Conseil fédéral d'agir sur la base du droit d'urgence. C'est votre droit, bien sûr, de limiter cette compétence, mais cela pose un problème pour les avoirs [PAGE 1054] illicites. Le Parlement a reconnu lui-même le problème, en adoptant la motion Leutenegger Oberholzer 11.3151. Le Parlement a reconnu, précisément en 2011, Monsieur Minder, que dans ce domaine-là, qui concerne le blocage des avoirs, il fallait une base légale formelle. Ce n'est pas une base légale qui va régler tout le problème mondial et moral des avoirs de potentats et de la corruption; mais cette demande de base légale, qui vous est soumise maintenant, vise à régler le problème du blocage de ces avoirs, de leur confiscation et de leur restitution.

Enfin, il y a une cohérence morale à ce projet. Il s'agit de restituer des avoirs qui ont été mal acquis. C'est donc un combat clair contre la corruption. Et ce combat clair contre la corruption vise les fonds que des dirigeants étrangers corrompus ont soustraits à leur peuple pour les placer à l'étranger. Et ce sont précisément ces fonds qui manquent pour tous ces hôpitaux et toutes ces écoles dont je parlais tout à l'heure. Chaque pièce de monnaie qui est détournée, c'est une pièce qui n'est pas utilisée pour résoudre les problèmes réels de la population. Il ne faut pas s'étonner ensuite qu'il y ait des crises, dont les conséquences sont importantes et dramatiques, comme on le voit depuis quelque temps avec la crise des migrations et la problématique des différentes guerres qui ont lieu aux portes de l'Europe.

Ce projet est soutenu par les milieux économiques et bancaires, avant tout parce qu'il en va de la réputation de la place économique et financière suisse au plan international. On sait à quel point une réputation économique peut être rapidement détruite - on le voit encore ces jours avec l'exemple de l'industrie automobile -, et on sait à quel point des erreurs d'appréciation sur un sujet de ce type-là peuvent avoir des conséquences énormes sur l'ensemble de l'économie et de la Suisse en général. C'est pour cette raison que le Conseil fédéral estime très important de disposer de cette flexibilité de décision, qui s'applique aussi, parfois, à l'appréciation dans les jours difficiles, à l'appréciation sur les questions liées à la situation d'un Etat ou d'un gouvernement qui est en train de chuter.

Cette loi va permettre de protéger la place financière, parce qu'elle la renforce. Elle renforce notre économie dans un environnement international toujours plus compétitif. Or c'est un avantage, en termes de compétitivité, de disposer d'une telle législation, par rapport à des places financières qui sont en train d'essayer de régler le problème, mais qui ne sont pas forcément à la pointe en la matière. On essaie d'être à la pointe, tout en agissant de manière à encourager le développement de standards internationaux qui permettent un système de compétition correct dans le domaine. Notre expertise est très utile, parce qu'elle s'est développée pendant des dizaines d'années.

Concernant l'examen en commission, Monsieur Gutzwiller, président de la commission, a déjà présenté la situation. Je me permettrai une remarque générale et quelques éléments plus précis. Si le projet de loi est une recherche de cohérences, c'est aussi une recherche d'équilibre. Le projet de loi recherche l'équilibre constant entre d'un côté les intérêts privés - les personnes politiquement exposées qui doivent pouvoir disposer de voies de recours tout au long de la procédure - et les intérêts publics fondamentaux de la Confédération; je vous ai exposé la question de la réputation. Nous sommes dans un domaine dans lequel le Conseil fédéral ne peut pas se permettre de faire de faute. Il faut ainsi qu'il dispose d'une législation lui offrant la possibilité de travailler vite et bien pour chaque cas qui se présente.

L'examen au Parlement doit précisément consister à maintenir l'équilibre, ce que la commission a bien réussi. En effet, la commission a suivi certaines décisions du Conseil national visant à préciser le projet du Conseil fédéral. C'est le cas, en particulier, à l'article 13 relatif à la communication d'informations à l'Etat d'origine, qui est aussi un domaine assez délicat.

La commission a en outre décidé de modifier, dans la version du Conseil national, les éléments remettant en cause l'équilibre. Les modifications concernent, d'une part, la définition des proches impliqués ("nahestehende beteiligte Personen") à l'article 1 et, d'autre part, l'invocation de la prescription en matière pénale à l'article 14 alinéa 3.

Concernant les "proches impliqués", la commission a renoncé à introduire cette notion, qui est inconnue de notre système juridique. Le Parlement a d'ailleurs accepté, en décembre 2014, la modification de la loi sur le blanchiment, résultant de la révision de la loi fédérale sur la mise en oeuvre des recommandations du GAFI, qui prévoyait de préciser la notion de "proches". Or le Conseil national s'est prononcé en faveur d'une définition trop restrictive, s'appliquant seulement à certaines catégories de personnes, ce qui poserait d'énormes problèmes et soulèverait des difficultés d'application. De plus, cette notion de "proches impliqués" est inutile. En effet, le Conseil fédéral n'a aucun intérêt à faire une liste de personnes qui ne seraient pas impliquées ou qui pourraient ne pas l'être. Tout en ne servant à rien, la mention de "proches impliqués" nous pose problème, parce que la définition n'est pas précise et n'est pas assez large pour régler tous les cas de figure qui pourraient se présenter.

A l'article 14 alinéa 3, la commission s'est prononcée en faveur du projet du Conseil fédéral. Cet article concerne l'invocation de la prescription pénale en cas de confiscation administrative. La commission propose donc de ne pas invoquer la prescription pénale dans ces cas. Cette décision est logique. En effet, le Parlement avait déjà tranché la question lors du traitement de la "lex Duvalier". Il avait mené le même débat et avait déjà décidé, à l'époque, que l'intérêt en la matière était clairement de ne pas donner la possibilité d'invoquer la prescription pénale. Je vous rappelle que la loi traite le blocage, la confiscation et la restitution des avoirs illicites. L'article 14 alinéa 3 concerne la question de la confiscation administrative. Or, cette confiscation administrative ne concerne pas la responsabilité pénale de la personne, mais porte sur son patrimoine. Il n'y a donc pas de lien avec des aspects pénaux.

Ensuite, lorsque l'on se trouve en phase de confiscation administrative, cela signifie que la procédure est déjà très avancée. Il y a eu le blocage, puis des tentatives d'entraide pendant des années, vraisemblablement dix à quinze ans dans la plupart des dossiers, puis se pose la question de la confiscation administrative. Et de quels cas s'agit-il? Il y a deux types de cas.

On peut se trouver dans une situation où on est face à un Etat défaillant, fragile, qui n'a plus de structures étatiques et avec lequel on ne peut pas faire de l'entraide. Ou alors, on a affaire à un pays qui ne respecte pas les conditions posées par la loi sur l'entraide internationale en matière pénale. Ainsi, dans les deux cas, il n'est plus possible de conclure une entraide.

La loi pousse toujours à l'entraide, mais dans de tels cas on se trouve dans une situation dans laquelle on devrait libérer les fonds, alors que cela pourrait poser un problème énorme de réputation pour la Confédération. D'où le fait que, dans ces cas-là, avec des Etats défaillants ou qui ne respectent pas les conditions de la législation sur l'entraide judiciaire en matière pénale, il faut avoir la possibilité de confisquer administrativement, sans avoir la barrière de la prescription en matière pénale qui, selon les crimes concernés, serait justement de dix à quinze ans. Sans quoi, la Suisse aurait les mains liées, ce qui n'est évidemment pas dans l'intérêt public.

Donc, pour garder l'équilibre nécessaire dans un tel projet de loi, entre les intérêts des personnes impliquées, qui peuvent faire recours à tout moment de la procédure - ce qui explique d'ailleurs sa durée - et l'intérêt public prépondérant, en particulier en termes de réputation de la Suisse, il est évident à notre sens qu'il faut en revenir à l'interdiction d'évoquer la prescription pénale dans la confiscation administrative. En principe, ceci a déjà été décidé par le Parlement il y a quelques années, dans le cadre de la "lex Duvalier".

Voilà pour ces deux points fondamentaux sur lesquels la commission a finalement donné un signal unanime, à la fois minutieux et clair, puisqu'il n'y a pas eu d'opposition en son sein quant au fait de reprendre la proposition du Conseil [PAGE 1055] fédéral. J'aimerais vous en remercier, car je crois que cela consolide vraiment la position de notre pays face à ce délicat problème, que tout le monde ici souhaite certainement régler de la meilleure des manières.

Je vous remercie de bien vouloir soutenir les décisions prises par votre commission.