Cramer Robert · Ständerat · 2015-09-24

Wortprotokoll

A mes yeux, la proposition qui nous est faite est fondamentalement contraire au principe de la séparation des pouvoirs. Le principe de la séparation des pouvoirs veut que le législateur fasse des lois. Il sait jusqu'où il a envie de légiférer: s'il souhaite faire des lois extrêmement précises, il fait des lois très précises, s'il souhaite faire des lois qui le sont un peu moins, eh bien, il inscrit dans la loi un certain nombre de clauses de délégation en faveur de l'exécutif.

J'ai bien entendu l'argument subtil de Monsieur Engler qui nous dit: "Mais non, cela n'est pas contraire au principe de la séparation des pouvoirs, puisque c'est le législateur lui-même qui inscrirait dans la loi le fait qu'il peut reprendre le pouvoir de légiférer à l'exécutif et s'y substituer en exerçant un droit de veto." Je suis navré de dire que cette réflexion est subtile, intelligente, mais qu'elle est purement formelle, parce que le principe de la séparation des pouvoirs, ce n'est pas jouer avec les formes! On pourrait aussi imaginer une loi disant que, dorénavant, le Parlement exerce les compétences du Tribunal fédéral. Cela serait parfait formellement puisque cela serait inscrit dans la loi. Mais le principe de la séparation des pouvoirs, ce n'est pas cela! Ce principe nécessite que, dans un Etat fondé sur le droit, "le pouvoir arrête le pouvoir", selon la formule de Montesquieu. Il faut, à un moment donné, que ce ne soit pas un seul organe qui décide de tout, mais que l'on fasse la distinction entre ce qui relève de la loi, ce qui relève de l'application de la loi et ce qui relève du contrôle et du judiciaire.

A partir de là, je n'ai pas le sentiment qu'on puisse, par des tours de passe-passe formels, se soustraire aux exigences de la séparation des pouvoirs.

Par ailleurs, je n'ai pas non plus le sentiment que ce qui fonctionne dans les cantons puisse fonctionner au niveau de la Confédération. Nous sommes dans des lieux totalement différents, et j'ai l'impression que, comme nous connaissons déjà à peu près les réflexions que l'on peut se faire à ce sujet, nous pouvons nous les faire nous-mêmes sans avoir besoin d'avoir recours à une procédure de consultation.

Quelles sont les différences fondamentales avec le fonctionnement dans les cantons? Tout d'abord, au niveau fédéral, nous sommes dans un système bicaméral. Cela signifie très concrètement que chaque chambre a un droit de veto sur l'activité de l'autre chambre. Si le Conseil national n'est pas d'accord avec une loi que nous proposons, alors cette loi n'est pas édictée.

Si on devait donner suite, puis mettre en application la proposition contenue dans l'initiative parlementaire Fournier, cela signifierait qu'il suffirait qu'une des deux chambres ne soit pas d'accord avec une seule disposition d'une ordonnance d'application pour paralyser la mise en oeuvre d'une loi voulue par le Parlement. Cette perspective n'est tout simplement pas acceptable! Ce n'est pas parce que vous êtes fâché sur les espaces dévolus aux cours d'eau dans un projet de renaturation ou sur le fait que l'on puisse tirer sur tel ou tel animal dans un projet qui concerne la chasse, que vous allez paralyser toute l'application de la loi, alors qu'il existe une majorité pour une telle disposition dans une des chambres. Ce n'est pas raisonnable, et, de plus, cela reviendrait concrètement à livrer les ordonnances au pouvoir des lobbies parce que, au niveau des ordonnances, nous entrons dans les détails techniques - ce genre de choses que le législateur maîtrise beaucoup moins bien - et vous savez très bien qui se chargera de la critique des ordonnances. Du reste, ce n'est pas un hasard si nous avons reçu, avant même que nous examinions ce texte, une prise de position de l'Union suisse des arts et métiers qui plébiscite l'initiative parlementaire Fournier. Il va de soi qu'il s'agit d'ouvrir une porte - encore plus grande - aux lobbies. En somme, la proposition contenue dans cette initiative parlementaire conduirait à une paralysie des institutions, à une paralysie de la mise en oeuvre des lois et au triomphe des lobbies.

Au-delà de cela, il n'y a pas besoin de légiférer. Nous avons déjà aujourd'hui tout ce qu'il faut dans la législation pour réaliser ce qui est prévu par cette initiative parlementaire, mais dans l'esprit de la loi. Notamment, nous pouvons demander en tout temps d'examiner les ordonnances qui sont promulguées par le Conseil fédéral; il suffit de le demander au moment où nous acceptons une loi.

Qu'est-ce qui nous empêche, si nous avons le sentiment, comme je l'entends parfois dans les couloirs, que le Conseil fédéral ne sait pas ce que fait son administration; si nous avons le sentiment que le Conseil fédéral approuve des ordonnances dont il ne comprend pas le contenu; qu'est-ce qui nous empêche de demander à un conseiller fédéral d'assister aux travaux de la commission, lorsque nous examinons les ordonnances, de lui demander de nous donner des [PAGE 1077] explications, ainsi que de tenir compte de nos réserves? C'est la meilleure garantie de l'exercice d'une appréciation politique sur les ordonnances, mais cette fois de façon conforme aux principes de la séparation des pouvoirs.

En conclusion, je considère que, du point de vue de la technique législative, c'est une fort mauvaise idée de s'engager sur cette piste. Non seulement elle est contraire à nos institutions, mais elle est également largement inutile, pour autant que nous-mêmes, Parlement, exercions nos prérogatives.