Seydoux-Christe Anne · Ständerat · 2016-05-31

Wortprotokoll

Je me suis déclarée insatisfaite de la réponse. A la base de cette interpellation, il y a trois décisions cantonales approuvant la modification de la zone à bâtir de deux communes de l'agglomération de Delémont, qui ont récemment été attaquées en justice par l'Office fédéral du développement territorial. Les recours déposés sont principalement fondés sur le non-respect de l'article 30 alinéa 1bis de l'ordonnance sur l'aménagement du territoire (OAT), qui réglemente le classement en zone à bâtir de surfaces d'assolement. Selon cette disposition, des surfaces d'assolement ne peuvent être classées en zone à bâtir que:

a. lorsqu'un objectif que le canton également estime important ne peut pas être atteint judicieusement sans recourir aux surfaces d'assolement; et

b. lorsqu'il peut être assuré que les surfaces sollicitées seront utilisées de manière optimale selon l'état des connaissances.

On s'interroge cependant sur la compatibilité de cette disposition avec la loi sur l'aménagement du territoire, et je dois dire que la réponse du Conseil fédéral conforte cette interrogation. En effet, l'article 3 de la loi sur l'aménagement du territoire dispose que les autorités chargées de l'aménagement du territoire tiennent compte de différents principes. Parmi ces principes, il y a celui de réserver à l'agriculture suffisamment de bonnes terres cultivables, en particulier les surfaces d'assolement. Mais l'article 3 mentionne d'autres principes, tels que la répartition judicieuse des lieux d'habitation et des lieux de travail en priorité sur des sites desservis de manière appropriée par les transports publics, ou encore l'intégration des constructions dans le paysage.

Par ailleurs, l'article 15 de la loi, qui fixe les conditions auxquelles une surface peut être classée en zone à bâtir, fait en particulier référence au maintien des surfaces d'assolement et à la préservation de la nature et du paysage. Mais ces deux intérêts sont aussi mentionnés parmi les buts et principes de l'aménagement du territoire.

Le message du Conseil fédéral, du 20 janvier 2010, relatif à une révision partielle de la loi sur l'aménagement du territoire était à ce titre très clair: "Aucune priorité absolue ne doit ... être accordée aux deux critères cités en exemple par rapport aux autres buts et principes de l'aménagement du territoire. Dans l'intérêt de la protection des terres agricoles expressément mentionnée dans l'initiative pour le paysage, il faut simplement veiller, lors de la délimitation de zones à bâtir, à maintenir le volume minimum de surfaces d'assolement déterminé dans le plan sectoriel des surfaces d'assolement."

C'est sur la base de ce message que le peuple s'est prononcé lors de la votation de 2013. Or, on constate, à sa lecture, que la préservation des surfaces d'assolement ne devait pas l'emporter sur les autres intérêts en présence dans l'aménagement du territoire. Selon la loi sur l'aménagement de territoire, une pesée des intérêts doit ainsi toujours être effectuée entre sauvegarde des surfaces d'assolement et les autres principes concernés par la planification. En aucun cas, le législateur n'a souhaité "absolutiser" la protection des surfaces d'assolement, auquel cas une interdiction partielle ou totale de classer les surfaces d'assolement en zones à bâtir aurait dû être insérée dans la loi sur l'aménagement du territoire.

Dans son état actuel, l'article 30 alinéa 1bis de l'ordonnance sur l'aménagement du territoire confère une protection absolue aux surfaces d'assolement, sans laisser place à une pesée des intérêts au cas par cas. Tout d'abord, exiger que le classement en zones à bâtir de surfaces d'assolement réponde à un objectif que le canton estime également important, selon la lettre a, est un encadrement étroit de la pesée des intérêts en présence. Dans ces conditions, un objectif d'ordre communal n'est en effet plus suffisant pour justifier un classement en zone à bâtir. On fait automatiquement primer la préservation des surfaces d'assolement sur les autres intérêts communaux en présence sans égard pour leur importance. Par conséquent, l'autorité cantonale d'approbation ne se contente plus de vérifier l'abus du pouvoir d'appréciation de la commune. Elle est appelée en réalité à se substituer à ce pouvoir d'appréciation. Or, les autorités cantonales sont en principe liées par les mesures d'aménagement émanant d'instances inférieures, conformément à l'article 2 alinéa 3 de la loi sur l'aménagement du territoire. Pourtant, en exigeant que le classement en zone à bâtir [PAGE 297] réponde à un objectif que le canton estime important, l'ordonnance sur l'aménagement du territoire donne à ce dernier un rôle central dans la planification locale, en opposition à l'esprit et à la lettre de la loi sur l'aménagement du territoire.

Par ailleurs, s'agissant de la lettre b, elle excède clairement le mandat que le législateur a donné au Conseil fédéral pour mettre en oeuvre la loi sur l'aménagement du territoire. En effet, il n'y a plus de pesée des intérêts possible. Si les surfaces sollicitées ne sont pas utilisées de manière optimale, lesdites surfaces ne peuvent pas être classées en zone à bâtir, quels que soient par ailleurs les autres intérêts en jeu. Il y a un intérêt prépondérant - la sauvegarde des surfaces d'assolement - qui prime nécessairement tous les autres intérêts en présence. Nous sommes loin du message de 2010 qui disait qu'il n'y avait aucune priorité absolue.

Cette contrariété de l'article 30 alinéa 1bis de l'ordonnance sur l'aménagement du territoire est aggravée par l'interprétation de l'Office fédéral du développement territorial qui considère qu'il est impossible d'édifier des maisons individuelles sur des terres répertoriées comme surfaces d'assolement. En d'autres termes, la pesée des intérêts, lorsqu'il s'agit d'étendre une zone de villas, est toujours en faveur de la préservation des autres surfaces d'assolement, quels que soient les autres intérêts en présence.

Dans une région très attachée à l'habitat individuel comme le Jura, cela est susceptible de mener à des aberrations. En effet, un secteur manifestement adapté à l'accueil de nouveaux bâtiments, proche des arrêts des transports publics, peu attentatoire au paysage, ne peut être classé en zone à bâtir dès lors qu'il est répertorié comme surface d'assolement, alors même que l'étude des variantes a montré qu'il s'agissait du meilleur site pour le développement de l'habitat et que le quota cantonal des surfaces d'assolement était respecté. A noter en outre que lorsque le territoire communal est totalement enclavé dans les surfaces d'assolement et la forêt, il devient totalement impossible d'étendre la zone à bâtir, quand bien même le besoin est là.

L'application de l'article 30 alinéa 1bis de l'ordonnance sur l'aménagement du territoire a donc pour effet de violer l'article 15 de la loi sur l'aménagement du territoire, qui exige que les zones à bâtir doivent répondre aux besoins des quinze années à venir. Cela était-il vraiment l'intention du législateur fédéral?

De surcroît, il nous semble que des règles à ce point attentatoires à la propriété privée, avec exclusion absolue de l'usage futur d'un terrain, auraient dû être fixées dans une loi au sens formel, et ne pouvaient faire l'objet d'une délégation au pouvoir exécutif conformément à l'article 36 de la Constitution fédérale. A noter enfin que selon l'article 75 de la Constitution fédérale, la Confédération se contente de fixer les principes applicables en matière d'aménagement du territoire. En déterminant avec une telle précision les conditions auxquelles les surfaces d'assolement peuvent être classées en zone à bâtir, le Conseil fédéral a excédé la répartition des compétences prévue par la Constitution fédérale.

En conclusion, s'il est certain qu'il convient plus que jamais de lutter pour la préservation des terres cultivables en Suisse, cela doit se faire dans le respect des principes juridiques fondamentaux que sont la légalité, la séparation des pouvoirs et le fédéralisme. Force est de constater - et je ne suis pas seule à avoir ce point de vue - que les dispositions insérées dans l'ordonnance sur l'aménagement du territoire pour la sauvegarde des surfaces d'assolement ne les respectent pas.