Dittli Josef · Ständerat · 2016-06-09

Wortprotokoll

Worum geht es beim vorliegenden Gesetz? Der Bundesrat will mit dem Gesetz auf Bundesstufe die Anforderungen an Tabakprodukte neu definieren, um den Konsum dieser Produkte zu verringern und die schädlichen Auswirkungen des Konsums zu beschränken. Hinter den beiden angestrebten Zwecken steht die Absicht, den Gesundheitsschutz für die Bevölkerung und vor allem für die Jugendlichen durch wirksamere Massnahmen zu verbessern. Der Bundesrat argumentiert damit, dass der Tabakkonsum die häufigste vermeidbare Todesursache in der Schweiz sei. Tabakprodukte seien besondere Konsumgüter, die Gesundheitsrisiken nach sich zögen. Es sei somit gerechtfertigt, für sie eine andere Regelung vorzusehen als für Lebensmittel.

Das vorliegende Tabakproduktegesetz sieht drei wesentliche Neuerungen vor.

1. Ein Verbot der Abgabe an Minderjährige: Für die ganze Schweiz wird eine einheitliche Altersgrenze festgelegt. Zusätzlich wird die gesetzliche Grundlage für die Durchführung von Testkäufen geschaffen, um die Einhaltung der [PAGE 438] Altersbeschränkung für die Abgabe von Tabakprodukten zu überprüfen.

2. Einschränkungen der Werbung, der Verkaufsförderung und des Sponsorings im Zusammenhang mit den Tabakprodukten.

3. Eine Ausweitung des Geltungsbereichs des Gesetzes: Nikotinhaltige E-Zigaretten und ähnliche Produkte werden Tabakprodukten gleichgestellt und im Gesetz ähnlich wie die anderen Tabakprodukte geregelt.

Zugleich will der Bundesrat die Voraussetzungen schaffen, damit das Rahmenübereinkommen der Weltgesundheitsorganisation zur Eindämmung des Tabakgebrauchs ratifiziert werden kann. Nicht im vorliegenden Tabakproduktegesetz enthalten sind die Bestimmungen zur Tabakbesteuerung, die Bestimmungen zum Passivrauchen und das Verbot von Radio- und Fernsehwerbung für Tabakwaren. Diese sind in anderen Rechtserlassen geregelt.

Zur Beratung des Geschäfts in der Kommission: An der Sitzung vom 2. Februar wurde beschlossen, eine breite Anhörung durchzuführen und die wichtigsten Repräsentanten der betroffenen Interessengruppen einzuladen. Zu ihnen gehörten Vertretungen der Gesundheitsdirektorenkonferenz, der Medizin-, der Gesundheits- und der Jugendorganisationen, aber auch Vertretungen der Wirtschafts-, der Werbe- und der Medienorganisationen wie auch der Tabakindustrie.

An der Sitzung vom 21. März wurden die Anhörungen durchgeführt, und anschliessend wurde die Eintretensdebatte geführt. Bei den Anhörungen bestätigte sich, dass die Vorlage umstritten ist. Den Vertretern der Werbe- und Medienorganisationen sowie der Tabakindustrie ging die Vorlage viel zu weit. Die Vertretungen der Gesundheitsdirektorenkonferenz, der Medizin- sowie der Gesundheitsorganisationen befürworteten hingegen die Vorlage und hielten sie für geeignet und zweckmässig. Von einigen wurde die Vorlage als Minimum beurteilt.

Aus der Eintretensdiskussion ging klar hervor, dass Eintreten unbestritten sein würde. Man wollte ein neues Gesetz, dies trotz kontroversen Vernehmlassungsergebnissen und ebenso kontroversen Aussagen aus der Anhörung. Hingegen zeichneten sich für die inhaltliche Diskussion des Gesetzes grosse Differenzen innerhalb der Kommission ab. In Kenntnis des Vorliegens eines Rückweisungsantrages stimmte die Kommission mit 11 zu 0 Stimmen bei 1 Enthaltung für Eintreten.

An der Sitzung vom 21. April wurde dann schwergewichtig der Rückweisungsantrag behandelt. Nach eingehender Diskussion stimmte die Kommission mit 6 zu 4 Stimmen bei 2 Enthaltungen für den vorliegenden Rückweisungsantrag.

Ich komme nun zu diesem Rückweisungsantrag: Die Kommission beantragt Ihnen also Eintreten, aber eine Mehrheit beantragt Rückweisung. Die Mehrheit steht zum Kinder- und Jugendschutz in Sachen Umgang mit Tabakprodukten. Dieser Schutz soll landesweit vereinheitlicht und verstärkt werden. Doch das nun vorliegende Gesetz geht der Kommissionsmehrheit entschieden zu weit. Es geht weit über den Kinder- und Jugendschutz hinaus. Drei massgebliche Bereiche stimmen nicht und haben zum vorliegenden Rückweisungsantrag geführt: Erstens ist das vorliegende Gesetz ein starker Eingriff in die freie Marktwirtschaft, zweitens schafft es eine Situation der latenten Rechtsunsicherheit, und drittens beinhaltet es keine Differenzierung bei der Regulierung unterschiedlich schädlicher Produkte.

Zum ersten Punkt, zum Eingriff in die Marktwirtschaft: Mit dem vorliegenden Gesetz erfolgt nach Ansicht der Kommissionsmehrheit ein unverhältnismässiger Eingriff in die freie Marktwirtschaft; es ist geprägt von einem interventionistischen Ansatz. Es sieht auf Stufe Bund neue Werbeverbote vor und schränkt gegenüber heute die Verkaufsförderung und das Sponsoring zusätzlich ein. Es gibt aus der Sicht der Kommissionsmehrheit keine Zahlen, die explizit belegen, dass die Zahl der Raucher allein wegen Werbeverboten zurückgeht. So ist in der Schweiz, vor allem dank Prävention und Sensibilisierung, der Raucheranteil in der Bevölkerung in den letzten zehn Jahren von 32 Prozent auf 25 Prozent zurückgegangen - dies bei einem Raucherdurchschnitt in den EU-Staaten von 26 Prozent. Frankreich, das seit 1991 strenge Werbeverbote kennt, hat eine Raucherquote, die deutlich höher ist als jene der Schweiz. Die Wirkung von Werbung allein auf die Raucherquote ist also umstritten.

Zur freien Marktwirtschaft gehört der Grundsatz, dass Produkte, die rechtmässig erworben werden können, auch beworben werden dürfen. Werbeverbote für Erwachsene und mündige Bürger passen nicht in unser Land mit seiner liberalen Wirtschaftsordnung.

Mit dem vorliegenden Gesetz schafft der Bund neue Überwachungs- und Regulierungstatbestände. So soll eine Rechtsgrundlage für behördliche Betriebsdurchsuchungen ohne Verdachtsmomente geschaffen werden. Des Weiteren sollen zulasten der Hersteller bürokratische Meldepflichten betreffend Werbe- und Marketingausgaben eingeführt werden. Solche Massnahmen sind unverhältnismässig und greifen zu tief in die Wirtschaftsfreiheit ein. Es besteht zudem die Gefahr, dass überschiessende Regulierungen eine präjudizierende Wirkung auf die Regulierung anderer Konsumgüter und Lebensmittel haben.

Zum zweiten Punkt, zur Situation der latenten Rechtsunsicherheit: Das vorliegende Gesetz enthält zahlreiche unbestimmte Rechtsbegriffe und Kann-Bestimmungen. Es beinhaltet Normen, die eine Delegation der Rechtsetzungsbefugnis an den Bundesrat vorsehen. Der Bundesrat kann jederzeit auf dem Verordnungsweg Anpassungen vornehmen. Dies erzeugt die Situation einer latenten, erheblichen Rechtsunsicherheit für die Unternehmen und ist deshalb nicht sinnvoll. Die Festlegung der Voraussetzungen, unter denen behördliche Eingriffe in die unternehmerische Freiheit zulässig sind, soll nicht delegiert werden. Wesentliche Einschränkungen der Wirtschaftsfreiheit müssen im Gesetz selber verankert werden.

Zum dritten Punkt, zur fehlenden Differenzierung der Regulierung für unterschiedlich schädliche Produkte: Die Vorlage umfasst neue, zum Inhalieren bestimmte Produkte: die E-Zigaretten. Der Bundesrat hält in der Botschaft zum Bundesgesetz über Tabakprodukte fest, dass sich die Fachleute einig sind, dass nikotinhaltige elektronische Zigaretten deutlich weniger schädlich sind als herkömmliche Zigaretten. Dennoch sollen die E-Zigaretten gemäss der Vorlage genau gleich wie herkömmliche Tabakprodukte reguliert werden. Es ist für die Kommissionsmehrheit nicht verständlich, dass für alle Produktkategorien, unabhängig von ihrem Risikopotenzial, die gleichen Werbe- und Kommunikationsverbote gelten sollen.

Noch ein Wort zum Verhältnis Bundesgesetz/Kantone: Der Föderalismus soll auch mit einem neuen Tabakproduktegesetz hochgehalten werden. Die Kantone sollen weiterhin selbstständig über den Erlass weiter gehender Bestimmungen befinden können: Sie sollen entscheiden, ob sie bei Werbung und Sponsoring weiter gehende Massnahmen treffen wollen oder nicht. Doch die bundesrätliche Vorlage regelt auf Stufe Bund dermassen viel, dass die Gestaltungsmöglichkeiten der Kantone gemindert werden. Mit dem neuen Bundesgesetz soll der Föderalismus nicht durch eine zentralistisch orientierte Gesetzgebung einschneidend beeinflusst werden.

Ich komme zum Fazit: Die Kommission ist für Eintreten, spricht sich also im Grundsatz für ein neues Tabakproduktegesetz aus. Das vorliegende Gesetz geht der Kommissionsmehrheit aber entschieden zu weit: Es müssten viele Artikel angepasst und neue aufgenommen werden.

Die Gesetzesvorlage ist für die Mehrheit der Kommission als Ganzes nicht stimmig: Zu viele Bereiche sind unbefriedigend geregelt. Die Kommissionsmehrheit sagt Ja zum Kinder- und Jugendschutz, Ja zu einem Verbot der speziell an Minderjährige gerichteten Werbung, aber Nein zu neuen, an Erwachsene gerichteten Massnahmen in den Bereichen Werbung, Verkaufsförderung und Sponsoring. Die Kommissionsmehrheit will auch keine unverhältnismässigen Überwachungskompetenzen und Meldepflichten in der Vorlage. Die Kommissionsmehrheit plädiert für eine möglichst hohe Rechtssicherheit für unsere Unternehmen und für eine [PAGE 439] differenzierte Zulassung und Regulierung von Alternativprodukten.

Aus all diesen Gründen beantragt Ihnen die Kommissionsmehrheit die Rückweisung der Vorlage an den Bundesrat.