Sommaruga Simonetta · Bundesrat · 2016-09-21

Wortprotokoll

Im Block 1 diskutieren Sie zwei Konzepte für Begrenzungsmassnahmen: auf der einen Seite das Konzept des Bundesrates, auf der anderen Seite das Konzept der Kommissionsmehrheit. Bei beiden Konzepten gibt es jeweils noch Abänderungsanträge in Form von Minderheitsanträgen.

Eingangs in der Eintretensdebatte habe ich gesagt, dass man sich bei der Umsetzung der Masseneinwanderungs-Initiative im Dilemma befindet und sich immer zwischen dem Verfassungsartikel 121a auf der einen Seite und dem Freizügigkeitsabkommen und dem bilateralen Weg auf der anderen Seite entscheiden muss. Diese beiden Konzepte verkörpern genau dieses Dilemma. Das Konzept des Bundesrates mit der einseitigen Schutzklausel ist verfassungskonform, bringt aber all die Probleme an Rechtsunsicherheit in Bezug auf den bilateralen Weg, die ich vorhin erwähnt habe. Der Vorschlag der Kommissionsmehrheit setzt den Akzent auf das Freizügigkeitsabkommen und macht entsprechend Abstriche bei der Bundesverfassung.

Ich würde Ihnen jetzt gerne kurz das Konzept des Bundesrates darlegen. Der Bundesrat hält grundsätzlich am dualen System fest, also an Höchstzahlen und Kontingenten für Drittstaatenangehörige, wie wir das heute haben. Allerdings sollen dort auch die Nichterwerbstätigen, der Familiennachzug und der Asylbereich den Höchstzahlen und Kontingenten unterstellt werden, weil das Artikel 121a der Bundesverfassung eben so verlangt.

Bei den EU-/Efta-Staatsangehörigen hat der Bundesrat einen Schwellenwert vorgesehen, der definiert wird. Wenn dieser Schwellenwert überschritten ist, führt der Bundesrat Höchstzahlen und Kontingente ein. Ich bitte Sie, genau hinzuhören: Es ist nicht eine Kann-Formulierung, sondern dann führt der Bundesrat Höchstzahlen und Kontingente ein, weil das in der Bundesverfassung so festgehalten ist. Hierzu hört der Bundesrat vorgängig die neue Zuwanderungskommission an.

Die Höchstzahlen, die der Bundesrat in diesem Fall dann eben anwenden würde, gelten für Kurzaufenthaltsbewilligungen ab vier Monaten, und der Bundesrat kann - es ist eine Kann-Formulierung - sie auch für Grenzgängerbewilligungen festlegen. Diese Massnahmen, also Höchstzahlen und Kontingente, würde der Bundesrat mal für ein Jahr festlegen, wenn der Schwellenwert eben überschritten würde. Er kann diese Massnahmen dann noch um ein weiteres Jahr verlängern.

Ich komme jetzt zu den Abänderungsanträgen zum bundesrätlichen Konzept und werde Ihnen einige davon - nicht ganz alle - erläutern. Ich beginne mit dem Antrag der Minderheit III (Steinemann) zu Artikel 17a Absatz 2 Buchstabe a: Die Minderheit III möchte die Kurzaufenthaltsbewilligungen für bis neun Monate und nicht, wie das der Bundesrat vorgesehen hat, für bis vier Monate von den Höchstzahlen ausnehmen. Nun muss ich Ihnen natürlich sagen: Wenn Sie Schwellenwerte und dann Höchstzahlen einführen wollen und dann das Erste, was Sie machen, ist, schon wieder eine Kategorie herauszunehmen und zu sagen: "Nein, bis neun Monate fallen sie nicht unter die Höchstzahlen", dann ist das natürlich das Gegenteil von begrenzen. Sie wollen ja begrenzen mit Höchstzahlen, und dann schaffen Sie schon eine Kategorie, die Sie wieder herausnehmen. Problematisch ist, wenn Sie die Kurzaufenthaltsbewilligungen bis neun Monate von den Höchstzahlen ausnehmen, dass es dann in erster Linie eine Zuwanderung von beruflich niedrig qualifizierten Menschen gibt. Da müssen Sie sich einfach bewusst sein, dass die beruflich niedrig qualifizierten Menschen, so willkommen sie in unserem Land sind, in einer konjunkturschwachen Zeit die Ersten sind, die arbeitslos werden. Da haben wir viele Erfahrungen sammeln können. Da muss ich schon fragen: Ist es ausgerechnet das, was Sie jetzt wollen, eine Ausnahme bei der Begrenzung ausgerechnet für Personen zu schaffen, die beruflich niedrig qualifiziert sind und bei denen das Risiko, arbeitslos und sozialhilfeabhängig zu werden, besonders hoch ist? Ist es das, was Sie unter Steuerung der Zuwanderung verstehen?

Dann muss ich noch etwas sagen: Wenn Sie die Kurzaufenthaltsbewilligungen bis neun Monate ausnehmen, dann schaffen Sie Umgehungsmöglichkeiten. Schauen Sie, wir haben die Erfahrung bei der Ventilklausel: Der Bundesrat hat für die osteuropäischen Staaten die Ventilklausel ausgelöst. Wir haben dort festgestellt, dass es ein Schlupfloch gibt. Dies wurde natürlich sofort benutzt für Umgehungen. Man hat Kurzaufenthaltsbewilligungen gemacht und diese dann verlängert. Wir sahen, dass man mit solchen Massnahmen die eigenen Beschränkungsbemühungen torpediert.

Ich frage Sie noch einmal: Sie wollen die Zuwanderung beschränken, und gleichzeitig torpedieren Sie Ihre eigenen Massnahmen, indem Sie die Türen für Umgehungsmöglichkeiten sperrangelweit öffnen? Das ist auch eine Frage der Glaubwürdigkeit. Die Zuwanderung zu begrenzen ist schwierig. Sie müssen irgendwo eine Grenze ziehen. Wenn [PAGE 1524] Sie die Grenze schon wieder öffnen wollen und sagen, dass die Bewilligungen bis zu neun Monaten nicht den Höchstzahlen angerechnet werden, dann schaffen Sie mit Umgehungsmöglichkeiten bereits die erste Lücke. Wir haben die Erfahrungen. Ich bitte Sie, hier schon auch glaubwürdig und konsequent zu bleiben.

Zum Minderheitsantrag IV (Addor), Artikel 17a Absatz 2 Buchstabe d: Herr Addor möchte, dass Grenzgängerbewilligungen auch unter die Höchstzahlen fallen, wenn solche eingeführt werden. Er möchte eine Muss-Bestimmung. Wie ich Ihnen sagte, ist dies die einzige Kann-Bestimmung des Bundesrates. Wir sind der Meinung, mit der Muss-Bestimmung grenzen Sie sich selber unnötig ein. Sie können es selbstverständlich tun, aber es wurde hier vorhin auch vom Redner gesagt, dass die Grenzgängerthematik im Tessin, in Genf, in Basel, in der Ostschweiz jeweils eine völlig andere ist. Da nehmen Sie natürlich den einzelnen Regionen jeglichen Spielraum, wenn Sie sie zwingen, Grenzgängerbewilligungen immer den Höchstzahlen zu unterstellen.

In Artikel 17 Absatz 6 zielt die Minderheit V (Addor) erstaunlicherweise genau ins Gegenteil. Herr Addor sagt, Grenzgängerbewilligungen sind Sache der Kantone. Sie legen dem Bundesrat die Eckwerte vor, und die Oberaufsicht liegt beim Bund. Ich muss Ihnen einfach sagen: Ich habe keine Ahnung, wie wir eine Oberaufsicht haben sollen über etwas, worüber die Kantone selber entscheiden.

Die beiden Minderheitsanträge zusammen machen sowieso keinen Sinn. Beide Minderheitsanträge sind aus unserer Sicht nicht zu unterstützen, weil sie problematische Auswirkungen haben.

Ich komme zum Minderheitsantrag III (Glarner) zu den Artikeln 17d und 17dbis. Herr Glarner möchte, dass das duale System aufgehoben wird. Er möchte Kontingente und Höchstzahlen, wie wir sie heute bei den Drittstaaten haben, für alle Ausländerinnen und Ausländer. Das ist jetzt einfach krass FZA-widrig. Da würde ich jetzt sagen: Starten Sie die Kündigungs-Initiative für das Freizügigkeitsabkommen, denn da gibt es kein Wenn und kein Aber, da gibt es keinen Spielraum. Das ist FZA-widrig in Reinstform. Wenn Sie das wollen, können Sie das tun. Es widerspricht halt schon dem, was die Initianten vor der Abstimmung gesagt haben, nämlich dass sie das Freizügigkeitsabkommen nicht kündigen wollen. Ich denke, dann ist eine solche Vorgabe natürlich widersprüchlich.

Ich komme noch zu Artikel 17f und zum Minderheitsantrag II (Glarner). Herr Glarner möchte die Zuwanderungskommission streichen. Ich bitte Sie, an dieser Zuwanderungskommission festzuhalten, wie das auch die Kommissionsmehrheit tut. Das ist diejenige Kommission, wo die Kantone, die Städte, die Gemeinden, die Fachleute, die Sozialpartner, die Wirtschaft, alle Direktbetroffenen ihr Fachwissen, ihre Vorstellungen einbringen und diskutieren können und damit auch den Bundesrat beraten können. Ich glaube, das ist genau so, wie wir in unserem Land zusammenarbeiten: föderalistisch, die Betroffenen werden einbezogen. Das ist die Zuwanderungskommission.

Ich komme jetzt zum Konzept der Kommissionsmehrheit. Die Kommissionsmehrheit möchte ebenfalls das duale System behalten. Sie hat sich in Bezug auf die Drittstaatenregelung weitestgehend dem Bundesrat angeschlossen. Dort, wo es Abweichungen gibt, kommen wir im nächsten Block darauf zu sprechen. Was die EU- oder Efta-Staatsangehörigen angeht, hat die Kommissionsmehrheit ein anderes Konzept. Sie möchte in einem ersten Schritt das inländische Arbeitskräftepotenzial ausschöpfen. Sie möchte zweitens einen Schwellenwert einführen, und wenn dieser Schwellenwert überschritten wird, soll eine Stellenmeldepflicht eingeführt werden. Diese Stellenmeldepflicht kann gemäss der Kommissionsmehrheit auch auf bestimmte Berufe, Branchen oder Kantone beschränkt werden. In einem dritten Schritt sieht die Kommissionsmehrheit vor, dass, wenn es trotz diesen beiden ersten Schritten schwerwiegende wirtschaftliche oder soziale Probleme gibt, weiter gehende Abhilfemassnahmen beschlossen werden können. Wenn diese FZA-widrig sind, dann müssten sie gemäss der Kommissionsmehrheit im Gemischten Ausschuss besprochen werden.

Schliesslich hat die Kommissionsmehrheit vorgesehen, dass die Kantone, was die Grenzgängerbewilligungen anbelangt, beim Bundesrat beantragen können, auch hier zusätzliche Abhilfemassnahmen zu beschliessen respektive diese in den Gemischten Ausschuss zu bringen, wenn sie nicht mit dem Freizügigkeitsabkommen vereinbar sind. Die Kommissionsmehrheit möchte ebenfalls an der Zuwanderungskommission festhalten.

Noch etwas zur Aussage, die Herr Nationalrat Gerhard Pfister gemacht hat, dass FZA-widrige Massnahmen in den Gemischten Ausschuss gebracht und dort beschlossen werden müssen: Der Gemischte Ausschuss kann schon FZA-widrige Massnahmen beschliessen, aber er muss diese eben gemeinsam beschliessen, er muss sich darauf einigen. Artikel 14 Absatz 2 sagt explizit, dass es eben auch Abhilfemassnahmen geben kann, die dem Prinzip der Personenfreizügigkeit nicht entsprechen, dass es dann aber eine Einigung braucht. Es ist also schon möglich, mit dem Konzept der Kommissionsmehrheit FZA-widrige Massnahmen zu beschliessen, dafür braucht es aber eben den gemeinsamen Beschluss.

Damit komme ich jetzt noch zu den Anträgen zur Änderung des Konzepts der Kommissionsmehrheit. Zuerst zum Einzelantrag Pfister Gerhard zu Artikel 17d Absatz 4: Herr Pfister schlägt vor, dass man diese Abhilfemassnahmen bei schwerwiegenden sozialen oder wirtschaftlichen Problemen dem Gemischten Ausschuss unterbreitet. Wenn man sich nicht einigen kann, dann soll der Bundesrat die Kompetenz bekommen, selbstständig allenfalls auch FZA-widrige Abhilfemassnahmen zu beschliessen.

Es ist richtig, Frau Nationalrätin Humbel hat es in der Kommission auch gesagt: Das in ein Gesetz zu schreiben ist aus unserer Sicht nicht FZA-widrig. Der Bundesrat hat ja in sein Gesetz auch geschrieben, dass er Kontingente und Höchstzahlen festlegen wird, wenn der Schwellenwert überschritten ist. FZA-widrig wird das erst bei der Anwendung. Insofern stimmen hier der Einzelantrag Pfister Gerhard und das Konzept des Bundesrates überein. Sie haben aber auch die gleiche Schwäche. Ich habe Ihnen vorhin erläutert, dass das Konzept des Bundesrates die gravierende Schwäche hat, dass eben unklar ist, wie die EU allenfalls reagieren wird, wenn die Schweiz einseitig FZA-widrige Massnahmen beschliesst. Diese Rechtsunsicherheit ist die Schwäche des bundesrätlichen Konzepts, und es ist die Schwäche des Konzepts, wie es nun Herr Nationalrat Pfister vorschlägt.

Beim Einzelantrag Pfister Gerhard kommt jetzt aber noch etwas Weiteres hinzu. Wie ich vorhin gesagt habe, ist es gemäss dem Konzept des Bundesrates klar, was passiert, wenn der Schwellenwert überschritten wird: Dann muss der Bundesrat Kontingente und Höchstzahlen festlegen; wenn Sie das Konzept des Bundesrates übernehmen, dann haben Sie, die Bundesversammlung, das so beschlossen. Das Konzept des Einzelantrages Pfister Gerhard enthält hingegen eine Kann-Formulierung und eine Kompetenzdelegation an den Bundesrat.

Dazu muss ich Ihnen sagen, dass das - bei allem Vertrauen, das Sie in den Bundesrat haben, was ja ganz wunderbar ist - zu weit geht. Sie können an den Bundesrat nicht die Aufgabe delegieren, in alleiniger Kompetenz allenfalls FZA-widrige Massnahmen zu beschliessen, die unter Umständen zu einer Beendigung des Freizügigkeitsabkommens führen können und sogar die Bilateralen I beenden würden. Das geht zu weit. Sie müssen die Kompetenzen, die Sie delegieren wollen, so definieren und auch bestimmend umschreiben, dass der Inhalt und die Delegationsmassnahme im richtigen Verhältnis zueinander stehen. Da sind wir dezidiert der Meinung, dass Sie da viel zu weit gehen würden. Das können Sie nicht an den Bundesrat delegieren.

Damit bitte ich Sie, diesen Einzelantrag Pfister Gerhard abzulehnen.

Wenn Sie schon der Meinung sind, eine allfällige FZA-Verletzung in Kauf nehmen zu wollen, dann bitte ich Sie, dem Konzept des Bundesrates zuzustimmen. Dann wissen Sie [PAGE 1525] nämlich, was passiert; dann haben Sie das so entschieden, dann haben Sie auch die Folgen mitüberlegt. Doch eine Kann-Formulierung mit vollständiger Kompetenz an den Bundesrat - das geht nicht.

Ich komme jetzt noch zum Einzelantrag Portmann. Dieser sieht ebenfalls vor, dass Abhilfemassnahmen auch ohne Einigung des Gemischten Ausschusses beschlossen werden können, wenn auch - im Unterschied zum Einzelantrag Pfister Gerhard - die Bundesversammlung diese Abhilfemassnahmen beschliessen müsste. Das heilt natürlich genau das, was ich vorhin gesagt habe; da gibt es nicht diese umfassende Kompetenzdelegation. Vielmehr würden Sie das wieder zu sich nehmen und würden die Diskussion im Rat führen. Das wäre, denke ich, die korrektere Form, die man eher akzeptieren könnte. Allerdings müssen Sie sich auch bewusst sein, dass, wenn Sie dann Abhilfemassnahmen brauchen, zuerst eine Botschaft erarbeitet werden muss, über welche dann beide Räte beschliessen müssen und allenfalls eine Referendumsabstimmung erfolgen müsste. Ich weiss nicht, ob Sie das noch als Abhilfemassnahme verkaufen können, wenn der Prozess mit so vielen Unwägbarkeiten verbunden ist.

Wir beantragen Ihnen, auch diesen Einzelantrag abzulehnen.

Ich komme jetzt noch zu Artikel 17d Absatz 5, wo es nochmals um die Kurzaufenthaltsbewilligungen geht, die die Minderheit II (Pfister Gerhard) verlangt. Ich habe - das muss ich Ihnen schon sagen - Mühe, das nachzuvollziehen. Sie haben es hier mit der Situation zu tun, dass alle zuvor ergriffenen Massnahmen nicht genügen und es zu schwerwiegenden wirtschaftlichen oder sozialen Problemen kommt, bei denen Sie wirklich Abhilfemassnahmen ergreifen müssen - und ausgerechnet da soll die Türe wieder aufgemacht werden. Wenn es mit der Zuwanderung zu schwerwiegenden Problemen kommt, müssen Sie doch sagen: "Jetzt müssen wir schliessen, jetzt dürfen wir nicht das Bestehen von Lücken zulassen, sondern müssen hart gegen die Zuwanderung durchgreifen"; das wollen Sie ja. Mit diesem Minderheitsantrag sagen Sie aber: "Wir haben die Probleme nicht mehr im Griff und müssen Abhilfemassnahmen treffen, machen aber noch eine Türe für Umgehungsmöglichkeiten ganz auf." Ich glaube, das ist widersprüchlich.

Ich bitte Sie, hier wirklich der Kommissionsmehrheit zu folgen. Ich denke, das ist der konsequente Weg, wenn es wirklich schwerwiegende Probleme gibt. Für diesen Fall sollen nicht Umgehungsmöglichkeiten geschaffen werden. Vielmehr sind die Türen dann konsequent zu schliessen, auch wenn es wehtut. Die Zuwanderung zu reduzieren tut aber immer weh; daran müssen Sie sich vielleicht noch gewöhnen.

Der Einzelantrag Pfister Gerhard zu Artikel 17dbis betrifft das Gleiche wie der Einzelantrag Pfister Gerhard zu Artikel 17d Absatz 4.

Ich sage abschliessend noch etwas zur Übergangsbestimmung in Artikel 126d, ebenfalls ein Einzelantrag Pfister Gerhard: Herr Pfister möchte, dass man die Stellenmeldepflicht nicht erst bei Überschreiten eines Schwellenwerts einführt, wie es die Kommissionsmehrheit möchte, sondern dass man sie sofort einführt und während fünf Jahren mal aufrechterhält. Das muss ich Ihnen überlassen, es könnte eine gewisse Wirkung haben. Sie dürfen dann einfach nicht über die Bürokratie klagen und sagen, man habe wieder so viel reguliert - und dann machen Sie wieder Antiregulierungsgesetze. Es ist halt einfach eine Regulierung. Aber wenn Sie denken, dass das im Sinne einer Sofortmassnahme etwas bringt, dann ist es vielleicht etwas, was Sie unterstützen können.