Hegglin Peter · Ständerat · 2016-11-30

Wortprotokoll

Die Schweiz war in der Vergangenheit wirtschaftlich sehr erfolgreich. Verschiedene Wachstumsfaktoren trugen und tragen zum wirtschaftlichen Erfolg bei, unter anderem gute Infrastrukturen, ein leistungsfähiges Bildungssystem, Sicherheit, ausgebaute Sozialsysteme, die Verfügbarkeit von Fachkräften und hochqualifizierten Mitarbeitern, aber sicher auch gute Handelsbeziehungen mit Partnerländern und sicher auch die bilateralen Verträge mit der EU. Hohe Zuwanderungsraten stimulieren die Wirtschaft zusätzlich und lösen Wachstum aus. Weiter können zuziehende Fachkräfte einen Beitrag zur Abfederung der durch die Demografie ausgelösten Probleme leisten. Zuziehende ausländische Fachkräfte haben sicher mitgeholfen, die Schweiz zu dem zu machen, was sie heute ist.

Nur positive Aspekte also, könnte man meinen - eben nicht: Mit der Annahme der Volksinitiative "gegen Masseneinwanderung" hat das Volk seine Bedenken formuliert. Über diese Initiative hat uns das Stimmvolk den Auftrag gegeben, die Zuwanderung strenger zu regeln, politisch zu regeln, und uns nicht einfach an den Bedürfnissen der Wirtschaft zu orientieren. Hohe, zu hohe Zuwanderungsraten haben beim Volk anscheinend einen Nerv getroffen und Unbehagen ausgelöst. Dieses Unbehagen dürfte verschiedene Ursachen haben: eine Übernutzung der Infrastrukturen, die zu einem Dichtestress führt, die Angst, unsere Sozialsysteme würden überstrapaziert und ausgenutzt, die Befürchtung eines tieferen Sicherheitsstandards und die Annahme, unser Land könne die hohe Anzahl Zuziehender nicht integrieren, was zu einem Werteverlust oder zu Parallelgesellschaften führen könnte usw.

Ich möchte nicht weiter gehen, sondern Ihnen empfehlen, den Hinweis des Volkes auch als Auftrag zu verstehen. Wir haben in der Schweiz ja die Chance, solche Themen frühzeitig in den politischen Prozess aufzunehmen und sachpolitisch anzugehen. Die Bundesverfassung fordert jetzt in Artikel 121a ein neues Zulassungssystem für alle Ausländerinnen und Ausländer, insbesondere Höchstzahlen und Kontingente. Bei der Festlegung der Höchstzahlen und Kontingente für die Zulassung von erwerbstätigen Personen ist ein arbeitsmarktlicher Vorrang für Inländerinnen und Inländer zu berücksichtigen.

Die Annahme dieser Initiative stellt uns vor neue Tatsachen. Man kann aber jetzt, glaube ich, nicht so tun, als ob es den Beschluss nicht gäbe. Es gilt, ihn zu respektieren und in die Überlegungen einzubeziehen. Trotzdem soll die Schweiz ein verlässlicher Vertragspartner bleiben und die bilateralen Verträge ebenso respektieren wie das Freizügigkeitsabkommen. Es ist fast eine Quadratur des Kreises. Zudem soll diese Herausforderung mit Regelungen, die möglichst wenig bürokratischen Aufwand verursachen, zu meistern sein. Wir wollen keinen nur Bürokratie verursachenden Mehraufwand, der zudem vor allem bei den RAV und bei den Arbeitgebern anfallen würde.

Mit der Variante light, der Variante Bischof, werden wir den beiden Anliegen am ehesten gerecht. Ich meine, bei der Variante light sei auch dem Einzelantrag Engler zuzustimmen. Wir sehen nur ein Meldeverfahren vor, keine Verpflichtung für Vorstellungsrunden mit einer Begründungspflicht bei einer Ablehnung und mit Sanktionsmöglichkeiten. Zudem sind unsere Massnahmen noch auf Berufsgruppen und Regionen eingrenzbar. Diese Massnahmen sollen auch erst dann zur Anwendung kommen, wenn der Schwellenwert und die Höchstzahlen überschritten sind. Diese sind im Modell der Minderheit I enthalten, anders, als es die Kollegen Minder und Föhn vorhin ausgeführt haben.

Sollte dies nicht reichen, dann kommt eben Artikel 17d zur Anwendung, der Artikel mit den Abhilfemassnahmen. Damit kommen wir der Forderung nach einer verstärkten eigenständigen Steuerung der Zuwanderung nach, einer Steuerung bei besonderen Verhältnissen. Mit "besonderen Verhältnissen" meinen wir das Überschreiten des Schwellenwertes, den der Bundesrat noch festzulegen hat. Niemand hat bis heute die Höhe eines solchen Schwellenwertes beziffert, auch die Initianten nicht. Im Modell Bischof ist aber eine Formulierung eingefügt, mit der versucht wird, diesen Schwellenwert und diese Höchstzahlen zu bestimmen.

Wir führen diese Massnahmen aber auch noch nicht ein. Wir sehen nur die entsprechende Möglichkeit vor. Wir schaffen Voraussetzungen, dass die entsprechenden Kompetenzen definiert sind und das Vorgehen festgelegt ist. Dabei haben wir uns eng am Freizügigkeitsabkommen (FZA) orientiert. Das Freizügigkeitsabkommen ist diesbezüglich auch geschickt ausformuliert, nämlich für den Fall, dass es unliebsame Entwicklungen gibt. Deshalb gibt es für die Vertragspartner gemäss Artikel 17 des entsprechenden Abkommens eine Informationspflicht. Dort ist definiert: "Sobald eine Vertragspartei das Verfahren zur Annahme eines Entwurfs zur Änderung ihrer innerstaatlichen Rechtsvorschriften einleitet oder eine Änderung in der Rechtsprechung der Instanzen, deren Entscheidungen nicht mehr mit Rechtsmitteln des innerstaatlichen Rechts angefochten werden können, in einem unter dieses Abkommen fallenden Bereich eintritt, unterrichtet die betroffene Vertragspartei die andere Vertragspartei im Rahmen des Gemischten Ausschusses hiervon." Unsere Diplomaten und die Vertreter des Bundes haben dies auch so gelebt; ich unterstütze dies. Darum wurde Brüssel über die Verfassungsänderung und unsere Gesetzgebungsarbeiten informiert. Ich habe die Konsultationen in Brüssel auch unter diesem Aspekt verstanden.

Man hat aber auch angenommen, dass es unterschiedliche Meinungen geben kann. In Artikel 19 ist das Verfahren für die Streitbeilegung definiert, wonach die Vertragsparteien den Gemischten Ausschuss anrufen, damit sich dieser mit allen möglichen und unmöglichen Formen der Auslegung des Abkommens befasst.

Wir gehen aber nicht so weit, dass wir von vornherein FZA-widrig sein wollen. Deshalb wählten wir auch die gleichen Formulierungen, wie sie im Vertragswerk bereits enthalten sind. Artikel 14 Absatz 2 lautet nämlich: "Bei schwerwiegenden wirtschaftlichen oder sozialen Problemen tritt der Gemischte Ausschuss auf Verlangen einer Vertragspartei zusammen, um geeignete Abhilfemassnahmen zu prüfen. Der Gemischte Ausschuss kann innerhalb von 60 Tagen nach dem Antrag über die zu ergreifenden Massnahmen beschliessen. Diese Frist kann der Gemischte Ausschuss verlängern. Diese Massnahmen sind in Umfang und Dauer auf das zur Abhilfe erforderliche Mindestmass zu beschränken. Es sind solche Massnahmen zu wählen, die das Funktionieren dieses Abkommens so wenig wie möglich beeinträchtigen." Man hat damals also schon angenommen, dass es entsprechende Massnahmen geben könnte. Und die genau gleichen Formulierungen finden Sie jetzt im Vorschlag aus der CVP, im Antrag der Minderheit I zu Artikel 17d, wieder, wonach wir die Abhilfemassnahmen bei schwerwiegenden wirtschaftlichen oder sozialen Problemen ergreifen wollen.

Der Nationalrat ging hier von einer falschen Annahme aus. Der Gemischte Ausschuss kann nicht FZA-widrige Massnahmen beschliessen. Für uns ist Artikel 17d auch die Ultima Ratio: Erst wenn die Zuwanderungssteuerung mit der Meldepflicht nicht greift, soll das Instrument der Abhilfemassnahmen greifen. Ich bin überzeugt, dass wir mit der Aufnahme dieses Beschlusses ins Gesetz noch nicht FZA-widrig sind. FZA-widrig würden wir allenfalls erst, wenn man darauf bauend Abhilfemassnahmen beschliessen würde. Dabei sind die Voraussetzungen, wie ich sie vorhin erwähnt habe, sehr einschränkend. Die Massnahmen können also nicht leichtfertig beschlossen werden, sondern es müssen entsprechend schwerwiegende wirtschaftliche und soziale Probleme bestehen. [PAGE 931]

Gemäss einem Bericht des Staatssekretariates für Migration ist es zudem nicht zwingend, dass die Massnahmen, die nach unserer Formulierung der Bundesrat ergreifen würde, dem Gemischten Ausschuss quasi zur Annahme zu empfehlen wären. Es wurde auch gesagt, dass es keinen Beschluss des Gemischten Ausschusses geben könnte, wenn die Schweiz dagegen stimmen würde, weil ein Beschluss nur dann gelten würde, wenn er einstimmig erfolgen würde. Es könnte aber natürlich sein, dass die Mehrheit des Gemischten Ausschusses die Beschlüsse des Bundesrates als FZA-widrig beurteilen würde. Das könnte im schlimmsten Fall zu Retorsionsmassnahmen oder gar zur Kündigung des Freizügigkeitsabkommens führen. Weil das schwerwiegend wäre und wir diese Verantwortung nicht allein dem Bundesrat aufbürden möchten - der auch gesagt hat, dass er diese Verantwortung eigentlich auch nicht tragen möchte -, haben wir die Formulierung so ergänzt, dass der Bundesrat in einem solchen Fall Bericht zu erstatten und einen Antrag an die Bundesversammlung zu stellen hätte. Dann könnte die Bundesversammlung in Kenntnis aller Folgen über das weitere Vorgehen beschliessen, dies erst nach Konsultation der Kantone. Die Bundesversammlung hätte also quasi diese Verantwortung dann zu tragen, wenn man die Massnahmen weiterführen würde und das eine Kündigung des Freizügigkeitsabkommens zur Folge hätte.

Ich glaube, mit unserem Minderheitsantrag wird die Verfassung mehr respektiert, indem wir in Artikel 17d eine Steuerung der Zuwanderung im Falle dieser schwerwiegenden Probleme ermöglichen möchten, ohne dass wir jetzt von vornherein das Freizügigkeitsabkommen infrage stellen möchten. Ich glaube, mit unserem Minderheitsantrag werden wir beiden berechtigten Anliegen am ehesten gerecht.

Ich empfehle Ihnen, der Minderheit I (Bischof) zu folgen.