Lüscher Christian · Nationalrat · 2016-12-13

Wortprotokoll

Je déclare mes liens d'intérêts: je suis à la coprésidence du comité de l'initiative populaire "Oui à la protection de la sphère privée".

Cette initiative a été déposée le 25 septembre 2014 à la Chancellerie fédérale, munie de 117 531 signatures. Le 23 octobre 2014, la Chancellerie fédérale a constaté que l'initiative avait abouti.

Pourquoi le dépôt de cette initiative? Le dépôt de l'initiative doit être replacé dans le contexte de l'année 2014. A cette époque, le Département fédéral des finances avait déposé un avant-projet de révision du droit pénal fiscal qui donnait plus de moyens aux cantons pour poursuivre la soustraction fiscale. C'était également l'époque où la Conférence des directrices et directeurs cantonaux des finances avait montré des velléités d'obtenir ce que les fiscs étrangers étaient en train d'obtenir, c'est-à-dire l'échange automatique d'informations. Les directeurs cantonaux des finances estimaient alors que si la Suisse, finalement, transmettait des données concernant des clients à l'étranger, elle devait aussi le faire en droit interne. C'est la raison pour laquelle l'initiative visait à ce que l'on inscrive dans la Constitution le principe de la sphère privée financière, l'idée étant que le compte bancaire est en quelque sorte le domicile financier de la personne, du citoyen et du contribuable, et que cette personne mérite autant de protection qu'elle en mérite à son propre domicile physique.

Le but de l'initiative était donc d'inscrire dans la Constitution le secret bancaire interne pour marquer cette confiance entre l'Etat et le citoyen, des rapports de confiance qui se manifestent notamment dans le domaine fiscal. Il s'agissait aussi de protéger les citoyens de l'arbitraire de l'Etat mais pas du tout - et je tiens à le préciser - de protéger la soustraction fiscale ou la fraude fiscale. L'esprit de l'initiative était de maintenir le droit en vigueur, mais il est vrai que le texte renforçait la sphère privée financière parce que, actuellement, le chef du Département fédéral des finances peut décider d'ouvrir une information pénale fiscale, laquelle donne des droits très importants à l'administration. Or, dans ce contexte, les initiants souhaitaient limiter les pouvoirs de l'administration et obliger celle-ci à passer par une décision d'un juge pour obtenir des documents bancaires, au même titre que, aujourd'hui, c'est un juge ou un procureur qui décide si on peut venir frapper à votre porte et entrer dans votre domicile.

Cette initiative impliquait également une vision un peu plus large des personnes bénéficiant de ce secret en ce sens qu'on parlait de tiers et non seulement des banques.

C'est probablement, ou principalement, pour ces deux raisons que le Conseil fédéral s'est opposé à l'initiative. Il a reconnu l'importance de la confiance entre l'Etat et les citoyens, confiance qu'il faut effectivement protéger, mais il a estimé qu'il était inutile d'inscrire les droits, qui découlent déjà de la loi, dans la Constitution fédérale et qu'au moment où nous avons décidé de mettre en pratique l'échange automatique d'informations, il s'agissait d'un mauvais signal donné sur le plan international.

Lors de la séance du 13 octobre 2015, la Commission de l'économie et des redevances a décidé de recommander le rejet de cette initiative, par 13 voix contre 9 et 2 abstentions.

L'objet n'a pas été traité pendant la session d'hiver 2015 de sorte que, à la séance de la commission des 18 et 19 janvier 2016, il y a eu une proposition de réexamen dans le but d'analyser la possibilité de proposer un contre-projet direct. Ce contre-projet direct était plus limité que l'initiative, en ce sens qu'il correspondait au droit actuel. En réalité, le contre-projet, on peut le dire, était à mon sens davantage dans l'esprit de l'initiative, qui visait à fonder le droit en vigueur sur un article de la Constitution.

Dans un premier temps, la commission s'est prononcée sur le principe d'un réexamen de l'objet afin de déterminer si on allait opposer un contre-projet à cette initiative. Le principe du réexamen a été adopté par 17 voix contre 7 et aucune abstention.

Lors des séances des 18 et 19 avril 2016, puis au mois de mai, la commission s'est attelée à présenter un contre-projet. Ce contre-projet a été analysé en commission, puis encore toiletté lors de la séance du 19 mai 2016. La commission est entrée en matière, par 18 voix contre 7, sur le contre-projet. Ce dernier a ensuite été complètement rédigé et élaboré par la commission, qui a recommandé à notre conseil de l'accepter, par 11 voix contre 3 et 9 abstentions.

Le contre-projet a été mis en consultation, le 19 mai 2016, avec un délai au 5 septembre 2016. L'accueil a été relativement tiède, il faut bien le reconnaître: trois partis - l'UDC, le PLR et le PDC -, ainsi que sept associations, au nombre desquelles l'Union suisse des arts et métiers et la Fédération des entreprises romandes, se sont prononcés en faveur du contre-projet, alors que trois cantons seulement se sont prononcés en faveur de cette initiative. Je précise que la plupart des cantons qui se sont prononcés contre le contre-projet ne l'ont pas fait pour des raisons de principe, mais plutôt pour des raisons de technique législative, en ce sens qu'ils estiment que le droit actuel protège suffisamment le citoyen dans sa sphère privée, et qu'il n'y a pas de raisons d'ancrer le secret bancaire dans la Constitution.

J'en viens maintenant à ce qui distingue l'initiative du contre-projet. Tout d'abord, dans le contre-projet, il est question de banques qui ne peuvent pas transmettre de documents bancaires sans l'accord du titulaire du compte et non pas de tiers, ce qui restreint le champ des personnes touchées par cette proposition. Ensuite, on limite les impôts qui sont concernés par cette initiative, en ce sens qu'il s'agit désormais d'impôts directs. Ainsi, par exemple, la TVA ne serait pas concernée par le contre-projet. Le contre-projet inclut, parmi les infractions fiscales graves justifiant l'accès à des données bancaires, le détournement des impôts retenus à la source, ce qui n'est pas le cas de l'initiative, avec la conséquence que le contre-projet est conforme aux dispositions actuelles du droit pénal fiscal selon la loi fédérale sur l'impôt fédéral direct, qui cite la soustraction continue de montants importants d'impôts, l'usage de faux et le détournement d'impôts à la source. Par ailleurs, la présence du mot "notamment" ajoute une marge de manoeuvre au législateur.

Enfin, une modification et un éclaircissement sont introduits dans le contre-projet. Cette modification consiste à maintenir les pouvoirs du chef du département. C'est lui qui peut décider de l'ouverture d'une enquête fiscale, qui est en général confiée à la Division affaires pénales et enquête de l'Administration fédérale des contributions. On ne recourt plus à la nécessité d'obtenir l'accord d'un juge, comme le prévoyait le texte de l'initiative. Puis, le contre-projet précise expressément que l'obligation de communiquer en matière de lutte contre le blanchiment demeure réservée. Selon le message du Conseil fédéral, cela n'apparaissait pas clairement dans l'initiative, même si l'intention des initiants n'a évidemment jamais été d'empêcher la lutte contre le blanchiment.

Au final, le texte qui a été transmis et qui est celui que vous traitez aujourd'hui a été accepté, par 15 voix contre 7 et 1 abstention.

Il y a une proposition de la minorité Landolt qui vise à ne pas entrer en matière sur le contre-projet. Elle a été rejetée par 15 voix contre 7 et 1 abstention.

Une proposition de la minorité Aeschi Thomas prévoit de recommander que l'initiative et le contre-projet soient acceptés par le peuple et de donner la préférence au contre-projet. Elle a été rejetée par 11 voix contre 6 et 7 abstentions. La majorité de la commission propose en effet le rejet de l'initiative.

Il pourrait y avoir une décision subsidiaire dans l'hypothèse où le Conseil national n'entrerait pas en matière sur le contre-projet ou le rejetterait lors du vote sur l'ensemble. La majorité de la commission propose alors de recommander au peuple et aux cantons le rejet de l'initiative. Une minorité Matter propose de recommander au peuple [PAGE 2171] et aux cantons d'accepter l'initiative populaire. Elle a été rejetée par 13 voix contre 10 et 1 abstention.

En résumé, la Commission de l'économie et des redevances vous invite à accepter l'entrée en matière sur le contre-projet et le texte qui a été soumis à la consultation, qui a fait l'objet d'un léger toilettage. La majorité de la commission vous recommande d'accepter ce contre-projet et de recommander au peuple et aux cantons le rejet de l'initiative. Si les deux chambres acceptent le contre-projet, il n'est d'ailleurs pas illusoire d'imaginer que l'initiative pourrait être retirée par la coprésidence qui peut en décider à la majorité. Mais, c'est évidemment une question qui se posera plus tard dans l'hypothèse où les deux chambres accepteraient le contre-projet.